Von der «Unfallverhütung» zur «Arbeitssicherheit»
Die beiden Begriffe bringen den Wandel auf den Punkt: Präventionsarbeit bedeutete anfänglich, den Unfall zu verhindern – als Ereignis, mit technischen Schutzvorrichtungen und mit gutem Zureden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wechselte der Fokus. Der negative Ansatz wurde durch ein positives Sicherheitsdenken ersetzt: Sicherheit fördern statt Unfälle verhindern, lautete die Devise – durch Sensibilisierung und durch Systematik in Abläufen und Prozessen.
Inhalt
Sonderserie der PTT zur Arbeitssicherheit
««Die wichtigste, vornehmste und dankbarste Aufgabe» der Suva sei die Unfallverhütung,»
so Otto Keller, Vizepräsident des Verwaltungsrates, in seiner Jubiläumsschrift «25 Jahre Suval» von 1946. Und er mahnte: «Da stecken wir meines Erachtens erst im Anfangsstadium.»
Tatsächlich: Nach dem Zweiten Weltkrieg sei die Suva «praktisch wieder am gleichen Punkt wie bei ihrer Gründung» gewesen, schrieb Martin Lengwiler, Geschichtsprofessor an der Universität Basel, 2004 in seiner Habilitationsschrift (2006 als «Risikopolitik im Sozialstaat» in Buchform erschienen). Was war geschehen?
Versicherungs-, nicht Strafanstalt
Für die Suva war die Unfallverhütung von Anfang an ein heikles Betätigungsfeld. Selbstverständlich nahm sie ihren gesetzlichen Auftrag wahr und institutionalisierte die Prävention in einer eigenen Dienstabteilung, doch in erster Linie verstand sie sich als eine Versicherungs-, nicht als Präventions- und schon gar nicht als Strafanstalt. Von ihren gesetzlichen Sanktionsmöglichkeiten – Prämienerhöhungen, Verweigerung von Leistungen, Strafanzeigen – machte sie kaum Gebrauch.
Einer der hauptsächlichen Gründe dafür war das angespannte Verhältnis zu den Betriebsinhabern, die sich vor allem über das Prämienregime der Suva beklagten. Kontrollen, Auflagen und Weisungen der Inspektoren, die Fabriken und Baustellen besuchten, wurden da als Einmischung und Eingriffe empfunden, Inspektoren schon einmal beschimpft als
««nichtstaugliche Nörgeler, … die unsere Beiträge verprassen».»
Wegen ihrer hoheitlichen Rechte (Einsicht in Lohnlisten, Zutritt zu Arbeitsräumen, Verfügungs- und Weisungsgewalt) war die Suva auch als «Anstaltspolizei» bekannt.
Technik gegen Technik
So blieb der Unfallverhütungsdienst der Versicherungsanstalt in seinem bescheidenen Rahmen stecken. 1919 zählte er 4 Angestellte, 1927 waren es 27 (von insgesamt 574 Angestellten). Und er beschränkte sich auf die technische Unfallverhütung. Es entsprach dem Zeitgeist, Technik mit Technik zu bekämpfen – zumindest in Europa. Grossbritannien und die USA, wo es keine staatlichen Unfallversicherungsmodelle gab, setzten in viel stärkerem Masse auf die Eigenverantwortung der Unternehmen und auf Verhaltensregeln.
In der Verhütungsabteilung der Suva arbeiteten vor allem Ingenieure und Techniker. 1920 wurde ein Konstruktionsbüro eingerichtet, das Schutzapparaturen entwarf und ab 1929 auch Prototypen konstruierte. Die serienmässige Produktion wurde an Private vergeben. Allerdings haperte es bei der Umsetzung in den Unternehmen. 1923 stellte die Suva deshalb eigene Monteure ein, 1926 auch Instruktoren.
In den Betrieben waren die Widerstände gegen die Schutzvorrichtungen gross. Unternehmer befürchteten eine Halbierung der Produktionsleistung, so behaupteten sie, die Arbeiter weigerten sich, Schutzbrillen zu tragen. Diese seien nur hinderlich.
Ich habe die Schutzbrille in der Tasche getragen. Karikatur aus dem «Gewerbeschüler», 1958
Lob aus dem Ausland
Anerkennung für ihre Schutzvorrichtungen erhielt die Suva dafür aus dem Ausland. 1925 wurde eine Fingerschutzvorrichtung für Pressen und Stanzen an einer Messe in Frankreich mit einer Goldmedaille ausgezeichnet. 1931 beschlossen die Niederlande, Vorrichtungen für Holzbearbeitungsmaschinen aus der Schweiz zu übernehmen.
Preisgekrönter Schutzapparat an einer Hobelmaschine, 1931
Verschalungen von Holz- und Metallbearbeitungsmaschinen bildeten einen frühen Schwerpunkt der Entwicklungsarbeit in Luzern. Verschalungen dienten dem Schutz vor Bohrern, Schleif- und Sägeblättern.
Daneben entwarf die Suva auch Schutzbrillen, die schon früh für die Arbeit an Schmirgelmaschinen vorgeschrieben waren. Insgesamt betrafen die Vorrichtungen aber nur wenige Betriebe.
Fixiert auf technische Verhütung
Mit der Wirtschaftskrise der Dreissigerjahre sank das Interesse der Unternehmer an der Unfallverhütung auf ein Minimum. Gleichzeitig wurden die Rufe nach einer anderen Art der Prävention laut. In ihrem Schlussbericht von 1937 forderte eine Expertenkommission des Bundesrates, dass sich die Suva auch der «psychologischen Unfallverhütung» widme, dass sie Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit bei Unternehmern und Arbeitern leiste.
In die gleiche Kerbe schlugen der Zentralverband der Schweizerischen Arbeitgeberorganisationen und der Schweizerische Gewerbeverband. In einem Brief an die Suva schrieben sie 1937:
««Von der Leitung der Anstalt erwarten wir auf diesem Gebiete neben der Bereitstellung und Bekanntmachung technischer Hilfsmittel die fortgesetzte Propagierung der Notwendigkeit der Unfallverhütung, sowie die tatkräftige Unterstützung derjenigen Betriebsinhaber und Vertreter von solchen, die sich um geeignete organisatorische und psychologische Vorkehrungen in den einzelnen Betrieben bemühen.»»
Von der «psychologischen Unfallverhütung» hielt die Suva nicht viel. 1926 hatte sie sich in ihrem Geschäftsbericht sogar lustig gemacht über eine Kampagne in Deutschland, die versuchte, mit Plakaten für die Unfallverhütung zu sensibilisieren. Auf einer Darstellung, die aus zwei Bildern bestand, wurde das «richtige» und das «falsche» Anbringen von Plakaten in Baubaracken gezeigt. Auf dem einen Bild interessierten sich die Arbeiter für die Unfallverhütungsplakate. Darüber stand: «Richtig». Auf dem anderen Bild blieben die Plakate unbeachtet, weil sie von aufgehängten Kleidern verdeckt waren. Darüber stand: «Falsch». Sarkastisch kommentierte die Suva: «Als Legende könnte man unter das Bild rechts treffender setzen: ‹Man hat soeben Plakate angebracht› und unter das Bild links: ‹Die Plakate hängen seit einer Woche›.»
Die deutsche Tiefbau-Berufsgenossenschaft versucht, für die «Unfallverhütung im Bilde» zu werben, 1926.
Schockbild und Warnungen
Selber war die Suva mit Plakaten und Aufrufen zurückhaltend. Und wenn sie sich an die Arbeiter wandte, dann wurde vor Gefahren gewarnt. Aus den ersten zwanzig Jahren der Suva-Geschichte gibt es nur zwei Plakate, die auch eine Bildbotschaft enthalten. Die eine Darstellung ist eine Radierung von Emil Cardinaux und zeigt eine trauernde Familie in ihrem Zuhause. Versehen ist das Bild mit der Unterschrift: «Unvorsichtigkeit bringt Unglück ins Haus».
Radierung von Emil Cardineaux, «Schlimme Botschaft», 1928
Das andere Plakat zeigt das Schockbild einer skalpierten Textilarbeiterin. Ersichtlich seien die «Folgen der Zuwiderhandlung gegen die … Vorschrift», so der Text: «Der Arbeiterin wurden die losen Haare von der Transmission erfasst und zum Teil mitsamt der Kopfhaut von der Schädeldecke getrennt. Die Haare wachsen nicht mehr nach.»
Auch nach den Interventionen der Expertenkommission und der Arbeitgeberorganisationen zeigte sich Max Helfenstein, Chef der Unfallverhütungsabteilung von 1918 bis 1945, zurückhaltend. «Man sucht mit allen möglichen Begründungen die Unfallverhütung als eine Angelegenheit der Vorsicht des Arbeiters hinzustellen», schrieb er 1940. «Warum gibt man das Bild nicht auf? Es ist eben ein bequemes Mittel für Arbeitgeber und Aufsichtsorgane, um die Verantwortung für die Unfälle auf die Arbeitnehmer abzuwälzen.» Plakate, Filme und «Wettbewerbe um die geringsten Unfallquoten» seien kontraproduktiv.
Suva wirkt auf Unternehmer ein
Vielmehr seien die Unternehmer in der Pflicht. Und darauf wirkte die Suva ein – mit Erfolg, wie sich zeigte. Zwar verzichtete die Anstalt weitgehend auf Sanktionsmassnahmen oder Strafklagen, doch allein die Androhung von Prämienerhöhungen setzte häufig genügend Druck auf, um die Aufmerksamkeit der Betriebsinhaber zu erhalten.
Obwohl sich die Suva in den Anfangsjahren mit ihren technischen Schutzvorrichtungen nur an einen beschränkten Kreis von Unternehmen richtete und obwohl ihre «psychologische Unfallverhütung» nicht über eine gewisse Symbolik hinauskam, war sie nicht erfolglos. Erstens sammelte sie Erfahrungen – und Daten, die später als Grundlagen für Statistiken dienten. Und zweitens drang sie bei bedeutenden Betrieben mit ihren Appellen an die Verantwortungspflicht der Unternehmer durch. Brown, Boveri & Cie. in Baden und die Gebrüder Sulzer AG in Winterthur begannen, eigene Unfallverhütungsabteilungen aufzubauen.
Giesserei Sulzer in Winterthur um 1940. Foto von Paul Senn, FFV, Kunstmuseum Bern, Dep. GKS © GKS.
«Etwas, das nicht mehr passt»
Allerdings wirkten sich weder die technischen Massnahmen noch die Appelle auf die Unfallhäufigkeit aus. Diese bewegte sich von 1918 bis 1945 entlang den Linien der Wirtschaftsentwicklung. Sie stieg von 1927 bis 1930 um 10 Prozent, sank in der Wirtschaftskrise der Dreissigerjahre um 20 Prozent und stieg nach Ausbruch des Zweiten Weltkrieges um 30 Prozent.
Unter den Bedingungen der Kriegswirtschaft war die Unfallverhütung zweitrangig. Das spürte auch die Suva. Zu viele Mitarbeiter wurden in den Militärdienst einberufen, die Suva schloss die Unfallverhütungsabteilung. 1940 sagte Ulrich Oertli, Direktor der Suva:
««In der gegenwärtigen Zeit, wo alles eingestellt ist auf Zerstörung und Brutalität, ist die Unfallverhütung etwas, das nicht mehr passt.» 1945 war die Suva «praktisch wieder am gleichen Punkt wie bei ihrer Gründung».»
Umdenken nach dem Krieg
Auftrieb erhielt die Unfallverhütung mit dem Wirtschaftsboom nach dem Zweiten Weltkrieg. Nun zahlte sich auch die Annäherung und Zusammenarbeit mit Grossunternehmen und Berufsverbänden aus. 1946 und 1947 gelang es der Suva, Allianzen mit dem Verband Schweizerischer Holzverarbeitungsmaschinen-Fabrikanten und mit dem Schweizerischen Maschinen- und Werkzeughändler-Verband zu schmieden. Ziel war es, Gefahrenquellen bereits bei der Herstellung von Maschinen zu eliminieren. Es war der Anfang einer neuen Denkweise.
Suva-Schutzhaube Anfang der Fünfzigerjahre
Höhepunkt der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft war der sogenannte «Suva-Schuh». Er war keine Erfindung der Suva, sondern bereits 1947 von der Gebrüder Sulzer AG aus Kriegsbeständen der US-Armee eingekauft und an Gussputzer abgegeben worden.
In einer Kooperation mit der Schuhindustrie entwickelte ihn die Suva weiter, in den Sechzigerjahren gab es den Stahlkappenschuh in mehr als 60 Ausführungen und «in gefälliger und vielfältiger Form und Machart». Er wurde sogar zu einem Trendschuh der damaligen Alternativszene. Von den Arbeitern wurde der «Suva-Schuh» vor allem auf Baustellen getragen. Dort ging die Zahl der Fussverletzungen innerhalb von fünf Jahren um 20 Prozent zurück.
Professionalisierung der Unfallverhütung
Nach dem Zweiten Weltkrieg machte sich die Suva daran, ihre Präventionsarbeit zu professionalisieren und zu intensivieren. In der Hochkonjunkturphase bis 1970 stieg die Zahl der versicherten Betriebe um rund 70 Prozent auf über 75 000 an, die Zahl der Betriebskontrollen durch die Suva und der Weisungen für Unfallverhütungsmassnahmen verdreifachte sich. 1945 betrug das jährliche Unfallverhütungsbudget der Suva noch 500 000 Franken, 1970 war es auf 6,7 Millionen gewachsen.
Ende der Fünfzigerjahre begann die Suva auch, Unfallstatistiken und Unfallprotokolle zu analysieren, um Gefahrenherde zu erkennen. In den Sechzigerjahren ging sie zu eigentlichen Systemanalysen über. Dies war ein neuer Ansatz in der Prävention. Bisher hatte man versucht, die Maschine oder den Mensch zu verändern, nun wollte man in die Systematik von Abläufen, Prozessen und Rückkopplungen eingreifen, um Unfälle zu vermeiden.
«Sektion für Auskunft und Aufklärung»
1952 professionalisierte die Suva auch ihre Öffentlichkeitsarbeit. Sie schuf einen Informationsdienst, der anfänglich «Sektion für Auskunft und Aufklärung» hiess. Er organisierte Vorträge, verschickte Medienmitteilungen und war an der Gründung der «Schweizerischen Blätter für Arbeitssicherheit» beteiligt. Diese erschienen ab 1956, herausgegeben von der Suva.
Verantwortlich für die Neuausrichtung der Präventionsarbeit der Suva war der neue Leiter der Unfallverhütungsabteilung, Stanislas Nicolet. 1956 unternahm er eine mehrwöchige Studienreise in die USA, um Industrieunternehmen, Forschungsinstitute und den National Safety Council zu besuchen. Er brachte die Ideen der sogenannten «Safety First»-Bewegung, die in den USA seit dem 19. Jahrhundert dominierten, in die Schweiz zurück. Diese setzte den Schwerpunkt auf die psychologische Unfallverhütung, das heisst auf Aufklärung und auf die Betonung des Sicherheits-, nicht des Unfallgedankens, und auf die Ausbildung von Sicherheitsbeauftragten in den Unternehmen. In der Folge begann die Suva, Kurse für «Sicherheitsbeauftragte» und für «Sicherheitsingenieure» anzubieten.
Ironie und Humor statt Abschreckung
Ebenso änderte sie den Zugang zu den Themen der Unfallverhütung. Sie verzichtete auf Schockbilder und stellte auf positive Botschaften um. In einem Interview mit der «Illustrierte Zeitschrift für Arbeitsschutz» sagte der Grafiker der Suva: «Wir dürfen nicht Unfälle zeigen, wenn wir keine Unfälle wollen.»
In der gleichen Zeitschrift hiess es schon 1957: «Humor löst Spannungen, befreit, beglückt, versöhnt.» Ironie und Humor gehörten zu den positiven Gestaltungsmitteln der neuen Präventionsstrategie. Sie waren der Schlüssel, um den Sicherheitsgedanken in die Arbeiterschaft zu tragen und in der Gesellschaft zu verankern.
Nicht gefeit vor Sexismus
Dabei bot die Suva auch Angriffsfläche. 1988 veröffentlichte sie einen «Kalender für Baubaracken», der für das sichere Verhalten auf Leitern warb.
Er zeigte, so formulierte es der Geschäftsbericht von 1988, «sechs grossformatige Blätter, auf denen eine hübsche junge Frau auf humorvolle Weise typische Situationen … auf der Leiter darstellt». Das einzige Problem: Die «hübsche junge Frau» war «leicht bekleidet», wie es der «Nebelspalter» ausdrückte.
So schafften es die Bilder nicht nur in den «Blick», sondern auch auf die politische Bühne. «Frauenverachtend» und «sexistisch» sei der Kalender, ereiferte sich Angeline Fankhauser, SP-Nationalrätin aus dem Kanton Basel-Landschaft, und reichte eine Einfache Anfrage an den Bundesrat ein. In seiner Antwort wand sich die Regierung, räumte aber ein, dass «in guten Treuen daran gezweifelt werden» könne, ob die Bilder «ein adäquates Mittel für den beabsichtigten Zweck darstellen oder ob sie nicht vielmehr beim Zielpublikum sachfremde Assoziationen hervorrufen, die in keinem Zusammenhang mit dem ‹Sicherheitsprogramm Leitern› stehen.»
Es waren Formulierungen, die wiederum den «Nebelspalter» auf den Plan riefen: Die «moralgesteuerten Proteste» hätten nicht beachtet, dass Werbung auch «aus einem (botschaftsfremden) Anreiz für das anzusprechende Publikum» bestehe. «Da spielen eben die Assoziationen umgekehrt: vom Sachfremden zur Sache», so die Satire-Zeitschrift. «Dieses Rezeptes bedienen sich ja meist auch die 1. August-Redner in ihrer Rhetorik.»
Unfallhäufigkeit auf fast die Hälfte gesunken
Bis zu diesem Zeitpunkt war die Arbeitssicherheit längst in den Köpfen der Menschen angekommen. In der Zeit von 1945 bis 1975 ging die Unfallhäufigkeit (Zahl der Unfälle gemessen an der Zahl der Vollbeschäftigten) in der Schweiz um fast die Hälfte zurück. Dies dürfte auch ein Erfolg der Präventionspolitik der Suva sein, der wirtschaftliche Strukturwandel – weg von der Industriegesellschaft – setzte erst nach der Rezession von 1973 bis 1975 ein.
Schwerer mit der Institutionalisierung der Unfallverhütung und der Arbeitssicherheit tat sich die Politik. Schon früh hatte die Suva auf eine verbindliche Rechtsgrundlage gedrängt, um Maschinenbauer auf die Herstellung von sicheren Anlagen zu verpflichten. 1963 begrüsste sie deshalb das Maschinenschutzabkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) in Genf. Dieses wurde in der Schweiz allerdings erst 1992 ratifiziert.
Ganz im Sand verlief ein Vorstoss der Suva für ein «Schweizerisches Sicherheitsinstitut». 1965 gelangte die Suva an den Bundesrat und schlug die nationale «Koordination und Kollaboration» in der Unfallverhütung vor. Schon damals wusste man: «Verschiedene Stellen wachen eifersüchtig darüber, dass ihre Kompetenzen nicht beschnitten werden; bei verschiedenen Stellen werden Klubinteressen und Konkurrenzüberlegungen gegenüber der Idee der Unfallverhütung in den Vordergrund geschoben; Geldmittel werden meistens – wenn überhaupt – nur sehr zurückhaltend für die Unfallverhütung abgezweigt.» Letztlich scheiterte das Vorhaben, mehrheitlich an den Widerständen der Verkehrsverbände, die sich gegen die finanziellen Verpflichtungen in der Prävention sträubten.
Aufgenommen wurde der Gedanke der nationalen Koordination in der Vorlage zur Revision des Unfallversicherungsgesetzes. 1976 schlug der Bundesrat in seiner Botschaft vor, eine eidgenössische Koordinationskommission für die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten zu schaffen. 1984, mit Inkrafttreten des revidierten Unfallversicherungsgesetzes, wurde die Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeitssicherheit (EKAS) gegründet.
Titelbild: Suva-Fingerschutz an einer Exzenterpresse. Bild aus den Vierzigerjahren.