Ein heikles Versprechen sorgt für Wirbel
Es war der zweite Anlauf an der Urne. Die erste Vorlage für ein Kranken- und Unfallversicherungsgesetz war 1900 gescheitert. Nun, vor dem 4. Februar 1912, schenkten sich die Befürworter und die Gegner nichts. Und offensichtlich wurde der Bundesrat nervös. Kurz vor der Abstimmung liess sich Robert Comtesse, der in der Landesregierung für das Post- und Eisenbahndepartement zuständig war, zu einem folgenschweren Versprechen hinreissen. Den privilegierten Eisenbahnern und Postbeamten sagte er Besitzstandwahrung zu. Mit seiner «Promesse Comtesse» schuf er eine Zweiklassengesellschaft – und dies im ersten Sozialwerk der Schweiz.
Inhalt
Wahrscheinlich gaben die Stimmen der SBB- und Postangestellten nicht den Ausschlag. In den Diensten der Staatsbetriebe waren damals rund 55 000 Männer angestellt, die Abstimmung wurde mit einer Differenz von 46 000 Stimmen zugunsten des neuen Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes entschieden.
Bahnarbeiter, Rangierbahnhof Basel, 1945
Schienenleger der SBB, 1935
Doch es war ein Sündenfall. Weil sich die Eisenbahner gegen die obligatorische Unfallversicherung stellten, versuchte Robert Comtesse, die Abstimmung mit einem Geheimabkommen zu retten. Er versprach den Angestellten sowohl der Bundesbahnen als auch der Post- und der (damals noch getrennten) Telefon- und Telegrafenverwaltung, dass sie mit keinen Nachteilen zu rechnen hätten, wenn die Vorlage angenommen würde.
Die Nachteile lagen auf der Hand. Artikel 74 des neuen Gesetzes besagte, dass Krankengelder erst ab dem dritten Tag und nur in Höhe von 80 Prozent des Lohnes ausbezahlt würden. Unter der Eisenbahnerhaftpflicht des Bundes war der volle Lohn ab dem ersten Tag gedeckt. Auch die Invaliditäts- und Todesfallleistungen waren besser, als es das neue Gesetz vorsah.
Wie die Differenz ausgeglichen werden sollte und wer die Kosten übernehmen würde, sagte Comtesse nicht. Obwohl er sein Versprechen sogar in schriftlicher Form abgab, blieb es der Öffentlichkeit verborgen – bis 1915, als es um die Umsetzung der Unfallversicherung ging.
Robert Comtesse trat am 4. März 1912, einen Monat nach der Abstimmung über das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz, aus dem Bundesrat zurück.
Problem war schon 1885 bekannt
Dass sich die Sonderstellung der SBB-Angestellten als ein Problem erweisen würde, war den Gesetzgebern schon 1885 klar. Vertreter der Gewerkschaften sagten damals, die Eisenbahner würden bis zu 40 Prozent ihrer Leistungen verlieren. Bei den ersten Beratungen zu einer einheitlichen Gesetzgebung fragte Nationalrat Ludwig Forrer, denn auch:
«Wie wäre es, wenn wir dazu gelangen würden, den specifischen Eisenbahnern etwas mehr zu geben und wenn die schweizerische Arbeiterschaft damit einverstanden wäre, dass da eine privilegierte Klasse geschaffen würde?»
Dies wurde verworfen, und 1889 schrieb Forrer in seiner Denkschrift, die er 1889 vor der Abstimmung über die Verankerung der Kranken- und Unfallversicherung in der Bundesverfassung schrieb: «Es war uns nun gegenwärtig, dass unsere Eisenbahnen Versicherungsanstalten besitzen, welche ihren Angehörigen in sehr ausgedehntem Masse Hülfe gewähren.» Man habe sich die Frage gestellt, ob es «richtig sei, solche weit über unseren Zweck (Hülfe gegen Unfallschäden) hinausgehende Organisationen zu zerstören, nur um Alles unter einen Hut zu bringen». Er folgerte aber: «Wir können und müssen … auch die Eisenbahnangestellten unserem Versicherungsverband einverleiben.»
Ringen um Sonderlösung
1915, als sich die Anstalt mit den Details der Umsetzung befasste, stand der Verwaltungsrat plötzlich vor der Aufgabe, die Versicherungsbestimmungen einerseits nach dem Buchstaben des Gesetz zu gestalten und andererseits die «Promesse Comtesse» zu berücksichtigen. Er erfuhr erst in der Sitzung vom 1. Juni 1915 davon, nachdem es Gerüchte gegeben hatte, dass sich die Eisenbahner aus dem neuen Kranken- und Unfallversicherungsgesetz zurückzögen.
Robert Haab, der als SBB-Generaldirektor im Verwaltungsrat der Unfallversicherungsanstalt sass, räumte in der Sitzung ein:
«Mitte Januar 1912, wenige Wochen vor der Volksabstimmung über das Versicherungsgesetz, hat der damalige Chef des Schweizerischen Eisenbahndepartementes, Bundesrat Comtesse, in der Tat in einer Konferenz den Vertretern der Eisenbahnpersonalverbände auf ihr Begehren die schriftlich verbalisierte Erklärung abgegeben, dass das Eisenbahnpersonal bei Annahme des Gesetzes in keiner Position eine Schmälerung seiner ihm unter dem Rechtszustande der Eisenbahnerhaftpflicht bei Unfall zustehenden Rechte erfahren dürfe.»
Und er beharrte: «Wenn auch diese Erklärung staatsrechtlich nicht verbindlich sein kann, darf sie doch nicht unerfüllt gelassen werden.»
Schwierigkeiten «offenbar nicht überblickt»
Haab räumte weiter ein, dass die Erfüllung des Versprechens «grosse technische Schwierigkeiten» biete, «die man offenbar bei Abgabe der Erklärung nicht in allen Teilen überblickt hat».
Deshalb seien die SBB «an ihrem Orte bereit, die Ergänzung der Versicherungsleistungen … im einzelnen Schadensfalle zu übernehmen, trotz der grossen direkten Belastung». Die SBB könnten sich aber auch den «vollständigen Ausschluss der Eisenbahnen aus der Versicherung» und die «uneingeschränkte Aufrechterhaltung des Eisenbahnhaftpflichtgesetzes» vorstellen.
Die anderen Verwaltungsratsmitglieder waren überrumpelt. Sie seien «durch die erfolgten Enthüllungen aufs peinlichste überrascht», es frage sich, «ob nicht das Ergebnis der Volksabstimmung vom 4. Februar 1912 in Zweifel gezogen werden könnte, nachdem mit solchen Mitteln auf weite Kreise von Stimmenden eingewirkt worden ist». Paul Usteri sagte als Verwaltungsratspräsident: «Die Lage ist auf jeden Fall keine glückliche und dass sie entstehen konnte, gesetzgebungspolitisch nicht gerade rühmlich.» Heinrich Scherrer, Vizepräsident des Verwaltungsrates und Vorstandsmitglied des schweizerischen Arbeiterbundes, warnte vor einer Radikallösung:
«Ein Ausschluss der Eisenbahner und Postbeamten aus der Versicherung würde auf das ganze Volk einen peinlichen Eindruck machen.»
Es käme wohl nur eine Ergänzungsversicherung der SBB und der Post selber in Frage.
Postangestellte vor der Fraumünsterpost, um 1900
Eigene Agenturen für SBB und Post
Mitte 1916 war die Lösung skizziert, doch Haab wies ein weiteres Mal auf die hohen Nachteile der Ergänzungsversicherung für die SBB hin – diesmal mit Bezug auf die Nichtbetriebsunfälle. Die voraussichtlichen Prämien würden rund das Zehnfache des Betrages ausmachen, den die SBB in der Vergangenheit für Nichtbetriebsunfälle an Angestellte ausbezahlt hätten.
Gleichzeitig schlug der Verwaltungsausschuss vor, die SBB und die Post als eigene Agenturen zu organisieren, weil sie grosse Betriebe und über das ganze Land verteilt seien. Hier eine Ausnahme gegenüber dem Territorialprinzip zu machen sei, gerechtfertigt, zumal man schon für die Erfüllung der «Promesse Comtesse» zu Sonderlösungen gegriffen habe. Die Errichtung der Spezialagenturen war unbestritten, für Irritationen sorgte aber die Erwähnung der «Promesse Comtesse» im Antrag. Ganz offensichtlich war es immer noch ein Reizthema.
Eisenbahner bekunden Solidarität
Und es blieb ein heisses Eisen. Erneut flammte die Unzufriedenheit der SBB auf, als die nationalrätliche Kommission im Rahmen der Beratungen über den Voranschlag für das Jahr 1922 – und in Absprache mit der SBB-Generaldirektion – einen Austritt aus der obligatorischen Unfallversicherung forderte. Eugène Grand, Nationalrat der Katholisch-Konservativen aus dem Kanton Freiburg, reichte am 4. Oktober 1921 ein Postulat ein, in dem er im Namen der Kommission anregte, das Gesetz Unfallversicherung «in dem Sinne zu revidieren», «dass die SBB von der Verpflichtung, ihr Personal bei der eidgenössischen Unfallversicherungsanstalt zu versichern, entbunden werden, wobei sie Selbstversicherer für die gleichen Leistungen bleiben, wie sie heute dem Personal garantiert sind». Austritt würde die Bürokratie vereinfachen und Geld sparen. Die SBB bezahlten jährlich 1 Million Franken mehr in Prämien, als in Schadenfällen ausbezahlt würde.
Robert Haab – jetzt nicht mehr SBB-Generaldirektor, sondern Bundesrat – war bereit, das Postulat entgegenzunehmen. Er machte der Kommission aber keine Hoffnung. Das Anliegen sei schon mehrfach geprüft worden, und man sei immer zum Schluss gekommen, dass die Vorteile der Unterstellung grösser seien als die Nachteile.
Eisenbahner wollen sich nicht «wegdrücken»
Ein bemerkenswertes Votum gab Jakob Kägi, Nationalrat der SP, SBB-Angestellter und 1919 Mitbegründer des Eisenbahnerverbandes, ab. Er spreche im Namen des Personals, das gegen einen Alleingang sei. Es werde nur versucht, die «Promesse Comtesse» zu umgehen oder zu Fall zu bringen.
«Wir geben zu, dass die gewaltige Ausgabensumme die Bundesbahnen belasten, aber wir können nicht einsehen, warum man heute beim Versicherungswesen zur Dezentralisation übergehen will. Wir möchten, dass uns heute nicht von der Privatarbeiterschaft vorgeworfen werden kann, wir hätten uns hier weggedrückt, nur um billiger wegzukommen.»
Ein weiteres Mal wurde die gesetzliche Besserstellung der SBB-Angestellten im Dezember 1934 im Rahmen der Beratungen über die Sanierung der SBB gefordert. Albert Böhi, Ständerat der FDP aus dem Kanton Thurgau, der seit 1913 auch Verwaltungsrat der Unfallversicherungsanstalt war, drang mit seinem Antrag aber mit 18 zu 10 Stimmen nicht durch. Man befürchtete, dass dadurch die Gesamtsanierung der Bundesbahnen gefährdet würde.
Rücksicht auf die SBB – bis 1999
Wie delikat das Verhältnis zwischen der Unfallversicherungsanstalt und den SBB in den Anfangsjahren war, zeigen auch Rundschreiben der Direktion an die Kreisagenturen. Verschiedentlich wurden die Agenturen darauf aufmerksam gemacht, dass Zurückhaltung angemessen sei, wenn es um «Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Eisenbahndepartement und der Anstalt» gehe – beispielsweise in der Frage, wer das Recht habe, Unfälle auf Bahnanlagen zu untersuchen. Man habe den SBB zugesagt, dass «eine Selbstuntersuchung durch unsere Anstalt die Ausnahme sein werde» und von der Direktion abgesegnet werden müsse. Ebenso solle der Vorbehalt eines allfälligen Regresses «in tunlichst schonender Form erfolgen, unter Hinweis darauf, dass die Entscheidung bei der Zentralverwaltung liege.»
Noch 1946 – in «25 Jahre Suval», der Festschrift, die mit dreijähriger Verspätung zum 25-jährigen Bestehen der Anstalt erschien – schrieb Otto Keller, Baumwollwebereibesitzer und zweiter Verwaltungsratspräsident, ein flammendes Plädoyer gegen die Sonderbehandlung der Bundesbetriebe. Die «Promesse Comtesse» gehöre abgeschafft. Offenbar führe der 100-prozentige Lohnersatz bei den SBB auch zu längeren Rekonvaleszenzen, was nicht im Sinne der Allgemeinheit sei.
Der Sonderstatus der SBB und der Post innerhalb des Suva-Netzwerkes wurde erst Ende der Neunzigerjahre abgeschafft. Damals wurden die Regiebetriebe des Bundes in öffentlich-rechtliche Anstalten überführt, was auch zu einer Neuordnung der Beziehungen mit der Suva führte. Ende 1997 – mit der Aufteilung der PTT in die Schweizerische Post und die Swisscom – lief der Agenturvertrag mit der PTT aus. 1999 – mit der Bahnreform 1 – übernahm die Suva auch den Agenturdienst der SBB.
Bildquellen
Bahnarbeiter, Rangierbahnhof Basel, 1945: SBB Historic: R_0932_05
Schienenleger der SBB, 1935: Foto Paul Senn, FFV, Kunstmuseum Bern, Dep. GKS. © GKS
Comptesse: Die Schweiz: schweizerische illustrierte Zeitschrift, Band 8, 1904, S. 24
Haab: Print Collection, Miriam and Ira D. Wallach Division of Art, Prints and Photographs, The New York Public Library, Astor, Lenox and Tilden Foundations: NYPL 1249546