Kampf den «Rentenbegehrern und Simulanten»
Versicherungsbetrug, Versicherungsmissbrauch – wo es um Geld geht, sind die Versuchungen nicht weit. Und sie betreffen nicht nur die Versicherungsnehmer. Immer kämpfte die Suva gegen die unliebsamen Begleiterscheinungen. Öffentlichkeitswirksam geht sie aber erst seit ein paar Jahren gegen Privatpersonen vor, die Leistungen erschleichen.
Inhalt
«Es hat sich schon mancher totgestellt, damit er nicht mehr schaffen musste!» Karikatur in der Satirezeitschrift «Der Neue Postillon» von 1912.
In ihrem Kampf gegen den Versicherungsmissbrauch differenzierte die Suva: «Missbrauch» wurde als Begriff fast immer für die Ärzte verwendet, die «überpraktizierten», das heisst Leistungen verschrieben, die nicht nötig waren, «Betrug» galt den Betriebsinhabern, die Lohnlisten fälschten, um Prämien zu sparen. Von den privaten Versicherungsnehmern war in den Anfangsjahren kaum die Rede – zumindest nicht in der Öffentlichkeit.
Kampf den «Heftli-Versicherungen»
Als eine Art von Versicherungsbetrug bezeichnete die Suva auch die sogenannten «Heftli-Versicherungen», Versicherungsangebote von Zeitschriftenverlagen, die zu Doppel- und Überversicherung führten.
1933 beschrieb sie ihren «Kampf gegen die den gesunden Boden der sozialen Unfallversicherung unterhöhlende Überversicherung».
Versicherte gelangten, «speziell auf dem Wege von Zeitungsabonnementen», zu Bezügen, die mit den Leistungen der obligatorischen Unfallversicherung zusammen den entgehenden Lohn übersteigen, ohne dass sie damit rechnen müssen, dass unsere Anstalt hiervon Kenntnis erhält». Dies schaffe eine Versuchung, «der mancher Versicherte nicht gewachsen ist, und die sich daher demoralisierend auswirkt».
1936 sprach sich Hermann Häberlin als Vertreter der Ärzteschaft vor dem Verwaltungsausschuss für ein Verbot der «Heftli-Versicherungen» aus. Es sei ein «energisch zu bekämpfende Übelstand», die Überversicherung führe zu einer Rekonvaleszenz, die 50 Prozent über der normalen Heilungsdauer liege. Von einem Verbot wollte der Gesetzgeber nichts wissen, die Suva ging aber dazu über, eine «schriftliche Erklärung von Versicherten über andere Rentenleistungen zu verlangen».
Gefängnisstrafen für Lohnlistenbetrüger
Als ein erhebliches Problem – nicht nur in den Anfangsjahren – erwiesen sich die Betriebsinhaber, die Lohnlisten fälschten, um Prämien zu hinterziehen. Gerade in den Anfangsjahren bedeutete dies aber einen unerwarteten Mehraufwand für die Suva. Sie sah sich schon 1921 gezwungen, den Kontrolldienst auszubauen, damit
««jeder Betrieb innert 2 bis 3 Jahren wenigstens einmal kontrolliert werden kann».»
Auf einen Inspektor entfielen damals 600 Lohnlistenkontrollen pro Jahr.
Kritik übte die Suva immer wieder an der Rechtsprechung. «Leider», hielt der Geschäftsbericht von 1930 fest, «findet die Anstalt vor den Versicherungsbetrügern beim Strafrichter noch nicht überall den nötigen Schutz.» Dies trotz des öffentlichen Aufschreis über die milden Urteile. Dabei bezog sie sich auf einen Fall von 1923, als ein Unternehmer in Wigoltingen überführt wurde, eine doppelte Lohnliste geführt zu haben. Er tat dies über einen Zeitraum von drei Jahren und wurde mit einer Gefängnisstrafe von einer Woche sowie einer Busse von 500 Franken sanktioniert. «Als dieses Urteil durch eine als Warnung gedachte kurze Einsendung bekannt wurde», schrieb die Suva, «stellte sich etwas Unerwartetes ein. In mehreren Einsendungen in verschiedenen thurgauischen Zeitungen wurde die grosse Milde des Urteils in sehr freimütiger Weise beanstandet. Man sprach von einem ‹unverständlichen Urteil›, von ‹ungleicher Elle›.»
Allmählich begannen die Gerichte, Gefängnisstrafen für Lohnlistenbetrüger auszusprechen – bis zu drei Monaten. Jährlich sah sich die Suva gezwungen, zwischen 20 und 50 Strafklagen gegen Betriebe einzureichen.
Zwiebeln in den Augen
Lohnlistenbetrüger waren ein Dauerthema in den frühen Geschäftsberichten und Verwaltungsratsprotokollen der Suva. Selten äusserte sich die Direktion zu Betrugsversuchen von Versicherungsnehmern.
1924 machte sie eine Ausnahme: «In einem Falle war es der Angeklagten, einer jungen Arbeiterin, durch wiederholtes Einreiben der Augen mit einer Zwiebel gelungen, eine auf die Einwirkung giftiger Gase zurückzuführende Horn- und Bindehautentzündung vorzutäuschen. Sie wurde wegen dieses Betruges in erster und zweiter Instanz zu einem Monat Gefängnis, unter Zubilligung des bedingten Straferlasses verurteilt. Kurze Zeit darauf musste sie in einem andern Kanton wegen wiederholten einfachen Diebstahles bestraft werden, wodurch sie den bedingten Straferlass für den Versicherungsbetrug verwirkte.»
Missbrauchsabsichten wurden auch in Zusammenhang mit der Grosszügigkeit oder Nachlässigkeit von Ärzten thematisiert. 1937 lag der Bericht der bundesrätlichen Expertenkommission vor, die forderte, dass «Missbräuche und Auswüchse» ausgemerzt würden, «sowohl im Interesse der Volksmoral als in wirtschaftlicher Hinsicht».
Die dreiköpfige Kommission hatte die Suva seit 1934 durchleuchtet. Auf den Schlussbericht reagierte die Suva-Direktion mit dem deutlichen Hinweis, dass Missbräuche «durch unnötig verlängerte Arbeitsunfähigkeit» hervorträten, «ebenso durch zu lange und zu kostspielige ärztliche Behandlung». «Es sei hier», schrieb sie in ihrem Jahresbericht von 1937, «an den im Volke verbreiteten Ausdruck ‹Unfall machen› erinnert.»
Die Expertenkommission (von links): Gottfried Bosshard, Verwaltungsratsdelegierter der «Winterthur»-Versicherung, Eugen Bircher, Sprecher der Ärzteschaft, und Charles Simon, Präsident der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft.
«An erster Stelle» schlug die Expertenkommission als Massnahme gegen den Versicherungsmissbrauch vor, eine «Beteiligung der Versicherten an den Heilkosten, wie dies seitens der Krankenkassen bereits geschieht», einzuführen. Politisch fand sich kein Konsens für einen Selbstbehalt in der Unfallversicherung.
«Krankheit in der Seele»
1946 äusserte sich die Suva erstmals in einer offiziellen Verlautbarung zu den Ansprüchen der Versicherungsnehmer. Vielen gingen «die Leistungen zu wenig weit», schrieb Friedrich Zollinger, Oberarzt der Suva, in der Jubiläumsschrift «25 Jahre Suval» (die erst nach dem Krieg erschien). Es sei
««sehr schön, in Gefühlsduselei zu machen, aber wenn ein Werk … wirklich zum Segen eines Landes sich auswirken» solle, dann müsse man «neben dem Herz auch den Verstand mitsprechen lassen».»
Zollinger zitierte eine Studie aus Deutschland, um davor zu warnen, den Bogen des Sozialstaates zu überspannen. Dort, so heisst es in der zitierten Textstelle, sitze die wirkliche Krankheit nicht in der Hand, «sondern in der Seele und heisst Rentenbegehren». Auch in der Schweiz sei die Zahl der Simulanten mit der Einführung der Unfallversicherung angestiegen.
Nun befasste sich die Suva in den Führungsgremien vermehrt mit Betrugsfällen – vor allem, wenn sie von einer Systematik ausging. 1945 berichtete der Direktor der Suva, Hans Gervais, vor dem Verwaltungsausschuss über eine Häufung von Fällen beim Kraftwerkbau von Lucendro (oberhalb von Airolo). Dort habe man sogar ein Werkspital mit einem ständigen Werkarzt installiert, doch die Arbeiter kehrten «nach jedem geringfügigen Unfall» in ihre Heimatdörfer im Wallis oder Tessin zurück.
««Die Leute tauchen gewissermassen unter, entgleiten so der Kontrolle und kommen später mit hohen Ansprüchen wieder zum Vorschein.»»
1949 beklagte sich Ulrich Oertli, Nachfolger von Gervais als Direktor der Suva, über «die besonders zahlreichen Versicherungsbetrüger im Kanton Wallis und einigen andern Kantonen». 11 von 43 Strafklagen entfielen auf das Wallis. Hans Itten, Vertreter der SBB im Verwaltungsrat, doppelte nach. In einem besonders drastischen Fall hätten «nicht nur der Versicherte und dessen Frau, sondern auch dessen Betriebsinhaber und eine ganze Reihe von Zeugen einem Inspektor der Hauptagentur Sitten übereinstimmend falsche Angaben» gemacht. Es waren Einzelfälle, mit denen sich die Direktion an den Verwaltungsrat wandte, so auch 1954, als Charles Viquerat, Subdirektor der Suva, auf eine «ausserordentlich hohe Zahl von Strafklagen» in Genf hinwies.
«Strafklagen seien «der einzige Weg, um gegen die in dieser Stadt herrschende Ausnützermentalität anzukämpfen».»
Bundesgericht rüttelt die Suva auf
Weiterhin thematisierte die Suva aber den privaten Versicherungsbetrug in der Öffentlichkeit kaum. 1999 setzte sie eine Projektgruppe ein, um das Thema «zu analysieren und geeignete Massnahmen vorzuschlagen». Dabei solle
««nie mit Kanonen auf Spatzen geschossen werden. Vorbeugen ist besser als heilen. Es darf nicht zugewartet werden, bis der ‹Täter› in die Falle geht. Die Versicherten, ihre Rechtsvertreter, Ärzte und Arbeitgeber sollen zunächst die Chance haben, sich korrekt zu verhalten.»»
Und nun wollte die Suva auch die Öffentlichkeit einbinden: «Stossende Vorkommnisse sind den Medien in geeigneter Form mitzuteilen. Die Öffentlichkeit muss wissen, dass die Suva dem Missbrauch nicht tatenlos zusieht», sagte der Vorsitzende der Geschäftsleitung, Ulrich Fricker, vor dem Verwaltungsrat.
2001 wurde die Suva durch ein Urteil des Bundesgerichts aufgerüttelt. Dieses sprach einen Kanalarbeiter frei, der angegeben hatte, auf dem Pannenstreifen der Autobahn A1 von «etwas» getroffen worden zu sein. Ohne den Sachverhalt zu prüfen, zahlte die Suva rund 25 000 Franken an Heilungskosten und Taggelder. Offenbar stimmte der Sachverhalt aber nicht. Ein späteres Gutachten ergab, dass der Schuss aus eine Nähe von weniger als 2 Zentimetern abgegeben worden war.
Das höchste Gericht in Lausanne begründete seinen Freispruch damit, dass der Kanalarbeiter nicht mit Arglist gehandelt habe. Er habe zwar falsche Angaben gemacht, die Suva habe es aber an einem «Mindestmass an Vorsicht, mit dem sie sich hätte schützen können, fehlen lassen». Erstaunlich sei die Arglosigkeit der Suva, so das Bundesgericht, zumal es sich um einen Arbeiter handle, der innerhalb von vier Jahren schon elfmal Leistungen beantragt habe. Er wurde der Irreführung der Rechtspflege schuldig gesprochen, nicht aber des Versicherungsbetrugs.
Offensive gegen den Versicherungsmissbrauch
Für die Suva wirkte das Urteil von 2001 wie ein Weckruf, auch in der Öffentlichkeit vollzog sich ein Stimmungswandel. Versicherungs- und Sozialmissbrauch wurden vermehrt als Betrug an der Allgemeinheit verstanden.
2007 handelte die Suva. Sie gründete die «Koordinationsstelle zur Bekämpfung des Versicherungsmissbrauches» ‒ eine Fachstelle, deren Ressourcen schon bald verdoppelt wurden. In fast der Hälfte der untersuchten Fälle stösst sie heute auf einen effektiven Betrug, seit 2007 ist die Zahl der Verdachtsfälle auf mehr als das Zwanzigfache angestiegen. 2006, vor der Schaffung der Koordinationsstelle, waren es 44 Fälle, 2016 bereits 949. Dabei können die Kosten, die verhindert werden, bis zu 500 000 Franken pro Fall betragen. Die geschätzten Einsparungen seit der Einführung der Koordinationsstelle werden auf rund 150 Millionen Franken geschätzt (Stand 2017).
Versicherungsbetrügern auf der Spur
Der kurze Film von 2017 erklärt, warum die Suva Versicherungsmissbrauch aktiv bekämpft.
Software findet Betrüger
Wie sich die Situation verändert hat, fasste Ulrich Fricker in einem Interview zusammen. 2014 sagte er:
««Ich erinnere mich gut an einen meiner ersten Arbeitstage bei der Suva. Da wurde öffentlich reklamiert, die Suva sei viel zu hart und zahle nicht. Die Mentalität seither hat sicher gekehrt. Versicherungsmissbrauch wird nicht mehr als Kavaliersdelikt angesehen, sondern als das, was es ist: ein Betrug, der allen Versicherten schadet.»»
Einen kleinen Dämpfer erlitt der Kampf gegen den Versicherungsbetrug im Herbst 2016 durch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Dieser bemängelte – in einem Fall, der nichts mit der Suva zu tun hatte – die ungenügende Rechtsgrundlage für den Einsatz von Detektiven in der Schweiz. Aufgrund des Urteils entschied die Suva, auf Detektive zu verzichten, bis eine neue Rechtsgrundlage geschaffen ist. Dafür unterbreitete sie dem Bundesrat unverzüglich einen Entwurf für die Revision des Gesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG).
Gleichzeitig begann sie, mit «Big Data» gegen den Versicherungsmissbrauch vorzugehen. Seit 2017 nutzt sie die vorhandenen Daten, um Verhaltensmuster zu erkennen, die für eine hohe Wahrscheinlichkeit von Versicherungsbetrug sprechen. Verdachtsfälle werden von einer Software herausgefiltert, bevor sich ein Spezialist mit den Einzelheiten befasst.