Bürokratismus ‒ «ein ergiebiges Thema für Kritiken!»
Hochkomplex, aufwendig und personalintensiv ‒ in den Anfangsjahren war die Suva als «Bürokratiemonster» verschrien. Für die Berechnung der Prämien und Renten brauchte es tatsächlich Menschenhand. Die «arbeitssparenden Maschinen» hielten zwar schon früh Einzug, doch erst der moderne Computer automatisierte den «Bürokratismus».
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«Papierverschwendung und Bureaukratismus; zwei Worte, die sich in einer grossen Anzahl von Aussetzungen an der Geschäftsführung der Anstalt finden», schrieb die Suva in ihrem Geschäftsbericht von 1918. «Wir verbrauchen Papier, jawohl viel mehr, als uns lieb ist, aber wo liegt der Fehler?»
Und, gerichtet an die Kritiker, fuhr sie fort: «Und der Bureaukratismus! Ein ergiebiges Thema für Kritiken! Vorerst, was versteht man unter Bureaukratismus? Die einen nennen uns Bureaukraten, weil wir uns bei Anwendung des Gesetzes zu ängstlich an den Buchstaben klammern, die andern, weil wir dasselbe nach Gutfinden auslegen und willkürliche Entscheide treffen.»
Dabei, so argumentierte die Suva, seien die starren Vorgaben des Gesetzes nur von Vorteil. Schliesslich gehe es darum, keine Zeit zu verlieren, wenn sich ein Unglück ereigne. Davon zeugt die allererste Hinterbliebenenrente in der Geschichte der Suva: Bereits am ersten Betriebstag, am 1. April 1918, kam es in Zürich-Albisrieden zu einem tödlichen Unfall. In den frühen Morgenstunden fiel «ein fünfzigjähriger Zimmermann», wie es in den Unterlagen heisst, «vom Dache eines Schopfes, wobei er noch mit einer Starkstromleitung in Berührung kam». Er verstarb auf der Unfallstelle und hinterliess eine Witwe und vier Kinder.
«Zugesprochen wurde die erste Rente nach nicht einmal drei Wochen, am 20. April 1918. Insgesamt beliefen sich die Rentenzahlungen – bis zum Tod der Witwe – auf 44 239.50 Franken.»
Gerade in den Anfangsjahren beschränkte sich die Verwaltungsarbeit aber nicht nur auf das Auszahlen von Renten oder das Einfordern von Prämien. Die noch junge Suva hatte viel Aufklärungsarbeit zu leisten. 1921 beklagte sie sich:
««Diejenigen, welche uns die Zahl unserer Angestellten zum Vorwurfe machen, sind gewöhnlich die gleichen, die diese Angestellten am meisten in Anspruch nehmen, sowohl durch die Schwierigkeiten, welche sie der Anstalt verursachen, wie auch durch missbräuchliche Begehren um Abordnung eines Inspektors zur Entgegennahme von Auskünften, welche sie uns in einigen Zeilen erteilen könnten.»»
Prämiensektion in der Kreisagentur St. Gallen, 1926
Verschiedentlich warb sie um Verständnis für die Komplexität des Versicherungsgeschäftes. Es gebe immer mehr Rentenbezüger, schrieb sie 1929. Das wirke sich «auf die Arbeitslast der Anstalt in einer Weise aus, wie man es sich im allgemeinen wohl kaum vorstellt». Dabei machten die Rentenauszahlungen «nur einen Teil der zu leistenden Arbeit aus». Dazu kämen «die Änderungen im Rentnerbestande, in der Adresse der Rentner und in der Höhe der Rente», verbunden mit «einer umfangreichen Korrespondenz, … Erhebungen, ärztlichen Untersuchungen etc.».
1942 war die Verwaltungsarbeit noch weitgehend Handarbeit – hier die Abteilung in Luzern, die Unternehmen in die Gefahrenklassen einteilte.
36 Millionen Unfälle in 100 Jahren
1918 begann die Versicherungsanstalt mit 525 Mitarbeitern, 34 000 Betrieben und 500 000 Versicherten. 1936 wurden der Suva – durch Bundesratsbeschluss – auch die Klein- und Kleinstbetriebe unterstellt – etwa 4400 an der Zahl. Diese trugen fast nichts zu den Prämieneinnahmen bei, erhöhten aber den Administrativaufwand. Heute sind es über 3300 Mitarbeiter, die Zahl der versicherten Betriebe ist auf 127 000, die Zahl der versicherten Personen auf fast 2 Millionen gestiegen.
Und noch ein Vergleich: Das erste volle Betriebsjahr schloss die Suva mit einer Zahl von 132 978 Unfällen ab. Dazu kamen «noch eine mindest ebenso hohe Zahl von Bagatellverletzungen» (ohne Krankentaggeld), so der Jahresbericht von 1919. In den letzten Jahren pendelte sich die Zahl der jährlichen Unfälle bei ungefähr 450 000 ein. Das sind fast 1800 Unfälle pro Arbeitstag – und in hundert Jahren waren es mehr als 36 Millionen.
«Arbeitersparende Maschinen»
Um den administrativen Aufwand zu bewältigen, wurden einfache Arbeiten schon früh automatisiert. Zu den «arbeitersparenden Maschinen» gehörten Comptometer (Rechenmaschinen), Buchhaltungs- und Adressiermaschinen, Rechnungsschreib- und Frankiermaschinen. Und immer war die Suva auf die Kosten bedacht. 1921 schaffte sie einen «Adressographen» an, «mittelst dessen gleichzeitig die Rentenmandate, die Verzeichnisse (Borderaux), welche der Post mit diesen zu übergeben sind, sowie die für die Buchhaltung der Anstalt bestimmten Rentenauszahlungsverzeichnisse erstellt werden können». Dabei betonte sie, dass sich der Preis von 16 000 Franken «einschliesslich des Preises von 50 000 Adressblättchen (Vorrat für rund fünf Jahre)» verstehe.
1922 wurde der Buchhaltungsdienst automatisiert. Dafür habe man «drei flachschreibende Buchhaltungsmaschinen System Ellioth-Fisher und eine Underwood-Buchhaltungsmaschine angeschafft», orientierte Hermann Schüpbach, Präsident des Suva-Verwaltungsrats, in der Ratssitzung vom 29. November 1922 und kündigte seinen Kollegen an:
««Mitgliedern des Rates, welche sich um das Funktionieren dieser arbeitersparenden Maschinen näher interessieren, wird die Direktion zu gegebener Zeit für eine Besichtigung gerne zur Verfügung stehen.»»
Die doppeldeutige Formulierung war bezeichnend. Man wollte nicht nur Arbeit ersparen, sondern auch Arbeiter sparen. Und tatsächlich: In den folgenden Jahren wurde der Personalbestand um 15 Prozent reduziert.
«Ob nicht das jüngste System noch besser sei»
1928 erhielt die Zentralverwaltung in Luzern – endlich – eine automatische Telefonanlage. Endlich, weil die Beschaffung zeigte, wie vorsichtig die Suva vorging, wenn sie investierte.
1927 erklärte Charles Bell, Subdirektor der Suva, vor dem Verwaltungsrat: «Wenn diese Anlage nicht heute schon besteht, liegt der Grund darin, dass die Direktion durch die in den letzten Jahren nacheinander erfolgten Ankündigungen neuer Systeme sich veranlasst gesehen hat, immer wieder neu zu prüfen, ob nicht das jüngste System noch besser sei, als die ihr schon bekannten.» Ähnlich, so Bell, «verhielt es sich mit andern geplanten Massnahmen (Frankiermaschinen, Spezialmaschinen zur Erstellung von Prämienrechnungen).»
Auch mit der Einführung des Lochkartenverfahrens ‒ der führenden Technologie in den Dreissigerjahren ‒ tat sich die Direktion schwer. Die erste Lochkartenmaschine für die «Erledigung einer ganzen Reihe von lebenswichtigen Geschäftsvorgängen» wurde erst 1949 angeschafft. Man habe die Einführung, die bereits 1937 von der Expertenkommission des Bundesrates empfohlen worden war, «im Laufe der Jahre wiederholt geprüft, immer mit negativem Ergebnis», berichtete der Direktor der Suva, Hans Gervais, 1948 vor dem Verwaltungsausschuss. Dabei habe man – in Umkehr der Absichten in den Zwanzigerjahren – «auch Rücksichten auf das Personal in der Krisenzeit der Dreissigerjahre» genommen. Dann folgte der Weltkrieg.
«Hollerith-Büro» – Sorgenkind der Suva
1949 war es das Ziel, Personal einzusparen. Immerhin gab es, so Gervais,
««bei der Anstalt verschiedene Arbeiten, die vorteilhaft mit Lochkarten erledigt werden, z.B. das Erstellen der Prämienrechnungen, das Führen des Prämien-Kontokorrents, Arbeiten der Betriebs- und Unfallstatistik, das Führen der Betriebsbelastungskarten, die Rentenauszahlung usw.».»
Allerdings wurde das Ziel verfehlt. Das sogenannte «Hollerith-Büro», benannt nach Herman Hollerith, dem amerikanischen Erfinder der elektromechanischen Lochkartenmaschine und Gründer der Vorgängerfirma von IBM, entwickelte sich zu einem Sorgenkind der Suva. Es brachte nicht die erhofften Personaleinsparungen, und niemand schien sich für die Führung des «Hollerith-Büros» zu interessieren. Auch eine externe Studie der ETH Zürich brachte keine Klärung. 1955 wurde es dem späteren Direktor der Suva, Willy Wunderlin, unterstellt. Wunderlin habe sich «persönlich für das Lochkartenbüro immer sehr interessiert» und besitze «auch sonst die Eigenschaften, welche für die administrative Leitung des Lochkartenbüros erforderlich sind», so Karl Obrecht, Präsident des Verwaltungsrates, über die neue Lösung.
Personal will Maschinenarbeit
Diese führte zu den gewünschten Veränderungen – die Hollerith-Maschine lief auf Hochtouren, bis sie 1961 an ihre Grenzen stiess. Jährlich müssten die Kosten von 350 000 Unfällen auf rund 80 000 Betriebsteile und 157 Gefahrenklassen aufgeteilt werden, erklärte Willy Wunderlin, mittlerweile Subdirektor der Suva, vor dem Verwaltungsrat.
Lochkartenmaschine Hollerith, 1945
Es sei daher verständlich, dass «die konventionellen Maschinen, obschon sie auf Massenarbeit eingerichtet sind, immer mehr an den Rand ihrer Kapazität gelangt sind.» Dazu komme ein zweites Moment:
««Es zeigt sich immer mehr, dass kaufmännische Angestellte – wenn sie überhaupt für die Anstalt gewonnen werden können – nicht mehr gewillt sind, stets wiederkehrende, eintönige Routinearbeiten zu verrichten, die ebenso gut durch Maschinen bewältigt werden können.»»
1963 wurde die Lochkartenmaschine abgelöst – durch den ersten IBM-Computer, das Modell 1401. Die privaten Versicherungsgesellschaften in der Schweiz hatten die elektronische Datenverarbeitung bereits in den Fünfzigerjahren eingeführt, für die Suva war es ein grosser Schritt. Man rechnete mit einer Amortisationszeit von zehn Jahren, denn es sei «zu berücksichtigen», so Wunderlin, «dass diese Maschinen nicht von selbst laufen; es handelt sich keineswegs um künstliche Gehirne. Die Einführung des Personals, die Aufstellung der Arbeitsabläufe, die Programmierung usw. brauchen Zeit und Geld.»
Zentrale Datenverarbeitungsanlage mit integrierter Bedienungskonsole und Bandeinheiten, 1978
Die erste EDV-Anlage war 1970 abgeschrieben, 1971 wurde die nächste IBM-Grossanlage (360/40) angeschafft. Nun stellte sich – mit Blick auf die baldige Eröffnung des Nachbehandlungszentrums in Bellikon – auch die Frage der Vernetzung. Noch waren die Technologien aber nicht so weit. Dafür baute die Suva einen EDV-Beratungsdienst auf, der bei den Betrieben auf eine grosse Resonanz stiess. Jährlich wurden 100 bis 200 Beratungen durchgeführt. Dabei half die Suva bei der Erstellung von Lohnabrechnungsprogrammen. Mitte der Achtzigerjahre ging die Zahl der Beratungen zurück. Offenbar waren die Unternehmen nun selber in der Lage, ihre EDV zu entwickeln.
Suva unter den Vorreitern
Zu dieser Zeit gehörte die Suva nicht mehr zu den Nachzüglern, sondern zu den Vorreitern in der Datenverarbeitung. 1981 hatte sie ein zentrales Textsystem mit Datenbanken und Bildschirmen angeschafft. Karteien und Registraturen wurden durch die Datenbank ersetzt, die Prämiensektionen der Agenturen erhielten einen direkten Zugriff auf die Datenbank. Bisher waren rund 460 000 Unfallmeldungen pro Jahr mehrheitlich «von Hand oder mit einfachen Büromaschinen erledigt worden. Es gibt darum manche aufwendige, monotone und zeitraubende Arbeitsgänge», hiess es in der Begründung des Investitionsantrages. Schreibautomaten, die Daten über Lochstreifen erfassten, «Flexowriter», die Matrizen erstellten, und Umdrucker, die Doppel von Formularen druckten, entfielen.
1995 schliesslich brach das PC-Zeitalter an. Eine neue Informatikstrategie sah «nur noch den Einsatz von vernetzten Personalcomputern» und Servern vor (damals mit dem OS/2-Betriebssystem, das sich als ein entwicklerischer Fehlschlag erwies). In der Informatikstrategie spiegelte sich die Gesamtstrategie der Suva, die sie «Suva 95 Plus» nannte:
««Künftig sollen bei den Suva-Agenturen sämtliche Aktenstücke zu einem Unfall elektronisch eingelesen und am Bildschirm weiterverarbeitet werden. Dort sind im Sinne einer verbesserten Auskunftsbereitschaft gegenüber Kunden alle Informationen und Dokumente jederzeit verfügbar.»»
Titelbild: Mitarbeiter der Agentur La Chaux-de-Fonds, Comptometer-Abteilung, im Gebäude des Hotels Post, 1920