De la «prévention des accidents» à la «sécurité au travail»
Ces deux notions résument bien le tournant qui a été opéré. A l'origine, le travail de prévention consistait à empêcher que l'accident ne se produise à l'aide de dispositifs techniques de protection et de paroles d'encouragement. Après la Seconde Guerre mondiale, un changement intervient: l'approche négative est remplacée par une conception positive de la sécurité. Le mot d'ordre est alors le suivant: promouvoir la sécurité au lieu d'empêcher les accidents, en recourant à la sensibilisation et en codifiant les méthodes et les processus.
Table des matières
Edition spéciale de timbres-poste dédiés à la sécurité au travail
««La tâche la plus importante, la plus noble et la plus gratifiante»»
de la Suva est la prévention des accidents, déclare Otto Keller, vice-président du Conseil d'administration, dans une publication parue à l'occasion des «25 ans de la Suva» en 1946.
Et de mettre en garde: «Je pense que nous n'en sommes qu'au tout début.»
C'est effectivement le cas. Après la Seconde Guerre mondiale, la Suva en est «pratiquement revenue au point où elle en était à sa création», écrit Martin Lengwiler, professeur d'histoire à l'Université de Bâle, en 2004, dans sa thèse d'habilitation (publiée sous le titre «Risikopolitik im Sozialstaat» en 2006). Que s'est-il passé?
Assurer et non pas sanctionner
Pour la Suva, la prévention des accidents est un thème délicat depuis sa création. Elle assume bien entendu le mandat conféré par la loi et institutionnalise la prévention au sein d'une division à part entière. Toutefois, elle se considère avant tout comme une caisse d'assurance et non comme un organisme de prévention, et encore moins comme une instance de sanction. Dans les faits, elle ne recourt guère à ses possibilités de sanctions légales, sous forme d'augmentations de primes, de refus de prestations ou de dépôts de plaintes pénales.
Cette situation s'explique principalement par les rapports tendus qu'elle entretient avec les chefs d'entreprise qui se plaignent notamment du régime des primes de la Suva. Les contrôles et directives des inspecteurs ainsi que les consignes imposées par ces derniers lorsqu'ils visitent les usines et les chantiers sont à cette époque perçus comme de l'ingérence et de l'interventionnisme, au point que les inspecteurs sont une fois traités de
««râleurs incapables, … qui gaspillent nos cotisations».»
Compte tenu de ses prérogatives relevant de la puissance publique (droit de consulter les listes de paies, accès aux locaux de travail, pouvoir de promulguer des décisions et de donner des instructions), la Suva est alors aussi considérée comme une «police administrative».
La technique contre la technique
C'est ainsi que le service de prévention des accidents de la Caisse nationale reste confiné à de modestes dimensions. En 1919, il compte quatre collaborateurs. En 1927, l'effectif s'élève à 27 personnes (sur un total de 574 collaborateurs). Et il se limite à la prévention des accidents sur le plan technique. Cela correspond à l'esprit de l'époque. Combattre la technique par la technique, du moins en Europe. Le Royaume-Uni et les Etats-Unis, où il n'existe à cette même période pas de modèles étatiques d'assurance-accidents, misent dans une très large mesure sur la responsabilité individuelle des entreprises et sur les règles de conduite.
Le personnel de la division de prévention des accidents de la Suva est principalement composé d'ingénieurs et de techniciens. En 1920, un bureau d'études chargé de concevoir des dispositifs de protection est mis en place et, à partir de 1929, il élabore également des prototypes. La production en série est confiée au secteur privé. Toutefois, la Suva se heurte à des difficultés lors de la mise en œuvre dans les entreprises. Pour ce faire, elle embauchera ses propres monteurs en 1923, puis ses propres instructeurs en 1926.
Dans les entreprises, les résistances à l'égard des dispositifs de protection sont importantes. Les entrepreneurs craignent une baisse de moitié de la productivité et prétendent que les ouvriers refusent de porter des lunettes de protection qu'ils considèrent comme une gêne.
J'avais mes lunettes de protection dans la poche. Caricature parue dans la revue «Gewerbeschüler», 1958
Reconnaissance de l'étranger
C'est de l'étranger que la Suva obtient la reconnaissance pour ses dispositifs de protection. En 1925, un dispositif de protection des doigts pour les presses et les poinçonneuses est récompensé par une médaille d'or dans le cadre d'un salon professionnel en France. En 1931, les Pays-Bas décident d'adopter les dispositifs pour les machines à travailler le bois, utilisés en Suisse.
Dispositif de protection pour le dégauchissage et le dressage, primé en 1931
Le développement de capots pour les machines à travailler le bois et le métal représente un objectif prioritaire de la première heure pour le bureau d'études à Lucerne. Ces capots servent à protéger des mèches, des disques abrasifs et des lames de scie. Par ailleurs, la Suva conçoit également des lunettes de protection qui sont prescrites très tôt pour travailler sur les machines à meuler. Au total, ces dispositifs ne concernent toutefois que peu d'entreprises.
Confinée à la prévention technique
Avec la crise économique des années 1930, l'intérêt des entreprises pour la prévention des accidents est au plus bas. Parallèlement, des voix s'élèvent pour réclamer un autre type de prévention. Dans son rapport final de 1937, une commission d'experts du Conseil fédéral demande que la Suva se consacre également à la «prévention psychologique» et qu'elle réalise un travail d'information et de persuasion auprès des entreprises et des travailleurs.
L'Union centrale des associations patronales et l'Union suisse des arts et métiers adoptent la même position. Dans une lettre adressée à la Suva en 1937, elles écrivent:
««Dans ce domaine, nous attendons de la Direction de la Caisse nationale, outre le fait qu'elle mette à disposition des moyens auxiliaires techniques et les fasse connaître, qu'elle continue de prôner la nécessité de prévenir les accidents, et qu'elle soutienne activement les chefs d'entreprise et leurs représentants qui s'efforcent de mettre en œuvre des mesures organisationnelles et psychologiques appropriées dans les différentes entreprises.»»
A ses débuts, la Suva considère la «prévention psychologique» d'un œil septique. En 1926, elle va même jusqu'à ironiser, dans son rapport annuel, sur une campagne organisée en Allemagne qui tente de sensibiliser à la prévention des accidents en utilisant des affiches. Cette campagne emploie deux images pour expliquer le placement «correct» et «incorrect» des affiches dans les baraques de chantier. Sur la première image, les ouvriers s'intéressent aux affiches de prévention des accidents. Au-dessus est inscrit: «Correct». Sur la seconde image, les affiches passent inaperçues, car elles sont cachées par des vêtements suspendus. Au-dessus est inscrit: «Incorrect». La Suva commente de manière sarcastique: «Il aurait été plus juste de choisir comme légende de l'image de droite ‹On vient d'apposer des affiches› et pour l'image de gauche ‹Les affiches sont en place depuis une semaine›.»
L'association professionnelle allemande du génie civil tente de promouvoir la «prévention des accidents à travers l'image», 1926
Image choc et avertissements
A cette époque, la Suva, pour sa part, est assez réticente à l'idée d'utiliser des affiches et de lancer des appels. Et lorsqu'elle s'adresse aux ouvriers, c'est pour les mettre en garde des dangers. Durant ses vingt premières années d'existence, la Suva n'a publié que deux affiches contenant un message visuel. La première est une gravure d'Emil Cardinaux représentant une famille endeuillée chez elle. La légende indique: «L'imprévoyance apporte le malheur à la maison».
«Mauvaise nouvelle», gravure signée Emil Cardineaux, 1928
L'autre affiche montre l'image choc d'une ouvrière textile scalpée. Elle illustre les «conséquences de l'infraction… au règlement», comme le mentionne le texte: «Les cheveux détachés de l'ouvrière ont été happés par la transmission et arrachés en partie avec le cuir chevelu. Les cheveux ne repousseront plus.»
Même après les interventions de la commission d'experts et des organisations patronales, Max Helfenstein, chef de la division de prévention des accidents de 1918 à 1945, se montre réservé. «On cherche à présenter, avec toutes les justifications possibles, la prévention des accidents comme une question de prudence de la part du travailleur», écrit-il en 1940. «Pourquoi n'abandonne-t-on pas cette image? C'est un moyen commode pour l'employeur et les organes de surveillance de rejeter la responsabilité des accidents sur le travailleur.» Selon lui, les affiches, films et «concours du plus faible taux d'accidents» sont contre-productifs.
La Suva agit sur les entreprises
Ce sont plutôt les entreprises qui ont une obligation. Et la Suva agit sur celles-ci avec succès, comme on a pu le constater. Certes, la Caisse nationale renonce largement aux sanctions ou aux plaintes pénales. Toutefois, la menace d'augmentation des primes à elle seule exerce souvent une pression suffisante pour attirer l'attention des chefs d'entreprise.
Bien que, dans les premières années, la Suva ne destine ses dispositifs techniques de protection qu'à un groupe restreint d'entreprises et que sa «prévention psychologique» ne revête qu'une sorte de valeur symbolique, elle connaît une certaine réussite. D'une part, elle acquiert de l'expérience et collecte des données qui serviront plus tard de bases pour les statistiques. D'autre part, elle parvient à faire passer ses appels au devoir de responsabilité des entrepreneurs auprès d'entreprises importantes. C'est ainsi que Brown, Boveri & Cie à Baden et Gebrüder Sulzer AG à Winterthour commencent à mettre en place leurs propres services de prévention des accidents.
Fonderie Sulzer à Winterthour, vers 1940. Photo: Paul Senn, FFV, KMB, Dep. GKS © GKS
«La prévention n'est plus dans l'air du temps»
Toutefois, ni les mesures d'ordre technique ni les appels à la prudence n'ont d'effet sur la fréquence des accidents. De 1918 à 1945, celle-ci suit la courbe du développement économique. Elle augmente de 10 % entre 1927 et 1930, chute de 20 % pendant la crise économique des années 1930, puis augmente de 30 % après le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale.
Dans le contexte de l'économie de guerre, la prévention des accidents passe au second plan. La Suva subit également cette évolution. Trop de travailleurs sont appelés à servir dans l'armée, la Suva ferme la division de prévention des accidents. En 1940, Ulrich Oertli, directeur de la Suva, déclare:
««En ces temps marqués par la destruction et la brutalité, la prévention des accidents n'est plus dans l'air du temps.» C'est ainsi que la Suva, en 1945, est «pratiquement revenue au point où elle en était à sa création».»
Changement des mentalités après la guerre
Après la Seconde Guerre mondiale, le boom économique entraîne un nouvel essor de la prévention des accidents. Le rapprochement et la collaboration avec les grandes entreprises et les associations professionnelles se révèlent à ce moment-là également payants. Entre 1946 et 1947, la Suva réussit à forger des alliances avec l'Association des fabricants suisses de machines et outils à travailler le bois et l'Association des négociants suisses en machines et outils. L'objectif consiste alors à éliminer les sources de dangers dès la fabrication des machines. C'est l'émergence d'une nouvelle mentalité.
Cape de protection mise au point par la Caisse nationale, début des années 1950
La collaboration avec le secteur privé atteint son apogée avec la «chaussure Suva». Il ne s'agit pas d'une invention de la Suva. Elle est achetée dès 1947 par la société Gebrüder Sulzer AG aux surplus militaires de l'armée américaine pour équiper les ouvriers chargés de l'ébarbage.
Dans le cadre d'une coopération avec l'industrie de la chaussure, la Suva la perfectionne. Dans les années 1960, la chaussure de sécurité existe en plus de 60 modèles et «dans des formes et des styles plus plaisants et variés». Elle devient même une chaussure à la mode sur la scène alternative. La «chaussure Suva» est essentiellement portée par les ouvriers sur les chantiers, où le nombre de blessures aux pieds diminue de 20 % en l'espace de cinq ans.
Professionnalisation de la prévention des accidents
Après la Seconde Guerre mondiale, la Suva s'attache à professionnaliser et intensifier son travail de prévention. Durant la phase de forte croissance économique jusqu'en 1970, le nombre d'entreprises assurées augmente de 70 % et dépasse les 75 000. Le nombre de contrôles de la Suva auprès des entreprises et de directives concernant des mesures de prévention des accidents triple. Alors que le budget annuel de prévention des accidents de la Suva s'élève à 500 000 francs en 1945, il atteint 6,7 millions de francs en 1970.
A la fin des années 1950, la Suva commence également à analyser les statistiques et les rapports d'accidents pour identifier les sources de dangers. Dans les années 1960, elle met en place ses propres analyses systémiques. C'est le début d'une nouvelle approche de la prévention. Jusqu'ici, on avait tenté de changer les machines ou les individus. Désormais, on souhaite pouvoir codifier les méthodes, les processus et les feed-back pour prévenir les accidents.
«Section d'information et de sensibilisation»
En 1952, la Suva professionnalise aussi ses relations publiques. Elle crée un service d'information, baptisé initialement «Section d'information et de sensibilisation». Elle organise des conférences, envoie des communiqués de presse et participe à la création des «Cahiers suisses de la sécurité au travail». Ils paraissent à partir de 1956 et sont édités par la Suva.
Le responsable de la nouvelle orientation du travail de prévention de la Suva est le nouveau directeur de la division de prévention des accidents, Stanislas Nicolet. En 1956, il entreprend un voyage d'étude de plusieurs semaines aux Etats-Unis pour visiter des entreprises industrielles, des instituts de recherche et le National Safety Council, une organisation non gouvernementale chargée de la sécurité et de la santé. Il revient en Suisse avec dans ses bagages les idées du mouvement «Safety First» qui dominent aux Etats-Unis depuis le 19e siècle. Ce mouvement donne la priorité à la prévention psychologique, c'est-à-dire à la sensibilisation et à une réflexion axée davantage sur la sécurité que sur les accidents, ainsi qu'à la formation de préposés à la sécurité dans les entreprises. Par la suite, la Suva commence à proposer des cours pour les «préposés à la sécurité» et les «ingénieurs de sécurité».
L'ironie et l'humour plutôt que la dissuasion
Elle change par la même occasion sa manière d'aborder les thèmes de la prévention des accidents. Elle renonce aux images chocs et privilégie les messages positifs. Dans un entretien avec la revue «Illustrierte Zeitschrift für Arbeitsschutz», le graphiste de la Suva déclare: «Nous ne devons pas montrer d'accidents si nous ne voulons pas que des accidents se produisent.»
Dans la même revue, en 1957, on peut déjà lire: «L'humour détend, libère, rend heureux, réconcilie.» L'ironie et l'humour font partie des outils de la nouvelle stratégie de prévention. Ils sont les éléments clés pour transmettre la culture de la sécurité aux travailleurs et l'ancrer dans la société.
Pas à l'abri du sexisme
La Suva devient aussi la cible des critiques. En 1988, elle publie un «calendrier pour les baraques de chantier» qui vante les mérites des mesures de sécurité à respecter sur les échelles.
Ce calendrier comporte, selon la formulation utilisée dans le rapport de gestion de 1988, «six pages grand format sur lesquelles une jolie jeune femme prend la pose avec humour dans des situations typiques ... sur une échelle». Seul problème: la «jolie jeune femme» est «légèrement vêtue», comme le note la revue satirique «Nebelspalter».
C'est ainsi que les images, en plus de taper dans l'œil et de se retrouver dans un journal à sensation, attirent aussi les regards des politiques. Angeline Fankhauser, conseillère nationale PS du canton de Bâle-Campagne, qualifie le calendrier de «sexiste», et s'en émeut dans une question ordinaire adressée au Conseil fédéral. Dans sa réponse, le gouvernement tergiverse, mais reconnaît qu'il est «franchement permis de se demander si» ces images «constituent un moyen adéquat pour atteindre le but recherché ou si elles ne sont pas plutôt de nature à susciter, chez les personnes concernées, des associations d'idées n'ayant aucun rapport avec le programme de sécurité consacré aux échelles.»
Des formulations qui interpellent à nouveau le «Nebelspalter»: les «protestations reposant sur la morale» n'ont pas tenu compte du fait que la publicité «comporte également une incitation (étrangère au message) pour le public cible». «Les associations d'idées fonctionnent ici en sens contraire: du non-pertinent au pertinent», selon la revue satirique. «Cette recette est également utilisée par les orateurs du 1er août dans leur rhétorique.»
Fréquence des accidents divisée pratiquement par deux
A ce moment-là, la sécurité au travail est depuis longtemps ancrée dans les mentalités. Sur la période comprise entre 1945 et 1975, la fréquence des accidents (nombre d'accidents par rapport au nombre de travailleurs à plein temps) diminue pratiquement de moitié en Suisse. Ce résultat est aussi un succès de la politique de prévention de la Suva, car les mutations structurelles de l'économie (fin de la société industrielle) ne sont intervenues qu'après la récession de 1973 à 1975.
L'institutionnalisation de la prévention des accidents et de la sécurité au travail rencontre pour sa part de nombreuses résistances dans le monde politique. La Suva préconise très tôt l'élaboration d'une base légale contraignante pour obliger les fabricants de machines à construire des machines sûres. En 1963, elle salue l'adoption de la Convention concernant la protection des machines de l'Organisation internationale du Travail (OIT) à Genève. Cette convention ne sera toutefois ratifiée qu'en 1992 en Suisse.
Une intervention de la Suva en faveur d'un «institut suisse de sécurité» est un échec. En 1965, la Suva s'adresse au Conseil fédéral et propose la «coordination et la collaboration» nationales dans le domaine de la prévention des accidents. A cette époque déjà, on sait que «lorsqu'il existe différentes instances, celles-ci veillent jalousement à ce que l'on ne réduise pas leurs compétences. Elles donnent la priorité à leurs propres intérêts et les rivalités l'emportent sur le concept de prévention des accidents. Si jamais l'on décide d'affecter des moyens financiers à la prévention des accidents, ce n'est généralement qu'avec une très grande réticence». Finalement, le projet échoue, essentiellement en raison des résistances opposées par les associations de transport qui refusent les obligations financières en matière de prévention.
L'idée de la coordination nationale est reprise dans le projet de révision de la loi fédérale sur l'assurance-accidents. En 1976, le Conseil fédéral propose dans son message la création d'une Commission fédérale de coordination pour la prévention des accidents et maladies professionnelles. C'est en 1984 que la Commission fédérale de coordination pour la sécurité au travail (CFST) est fondée suite à l'entrée en vigueur de la révision de la loi fédérale sur l'assurance-accidents.
Image-titre: La Caisse nationale crée un dispositif de protection des doigts pour les presses excentriques. Photo prise dans les années 1940.