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La Confédération serre les cordons de la bourse

Bien qu’elle ait été créée par la Confédération, la Suva est un établissement autonome. Dans un premier temps notamment, la Berne fédérale et la Caisse nationale sise à Lucerne ont entretenu des relations certes étroites, mais aussi conflictuelles dès lors qu’il était question d’argent. Il était de l’intérêt de l’institution de s’émanciper par rapport aux autorités fédérales et de faire en sorte d’être indépendante également sur le plan financier. Surtout après la rupture du lien de confiance avec la Confédération. 

C’est le bon vieux principe helvétique du compromis et du consensus, selon lequel il faut accepter de donner quelque chose pour obtenir autre chose en échange, qui a permis la fondation de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents à Lucerne et régi son financement. 

D’un côté, l’établissement devait exercer ses activités en toute autonomie; de l’autre, il était dépendant de la manne de la Confédération et le restait après la phase initiale. Dès la phase d’élaboration de la législation, le montant du capital de départ attribué à la Caisse nationale et la question de la participation à long terme aux frais d’exploitation ont donné lieu à de vifs débats. 

Pour finir, on s’est accordé sur le compromis suivant: les chefs d’entreprise acceptaient le monopole de l’institution et s’acquittaient d’une prime couvrant les frais de l’assurance contre les accidents professionnels. Simultanément, la couverture d’assurance était étendue aux accidents non professionnels, mais la prime serait payée par les assurés eux-mêmes. En outre, pour compenser en quelque sorte les mesures contraignantes, la Confédération s’est engagée à prendre en charge la moitié des frais administratifs de l’institution.

Dix millions pour démarrer

Au cours des débats parlementaires qui ont eu lieu en 1910, le Conseil national a tenté de réduire à un quart la participation de la Confédération. Paul Usteri, alors président de la commission du Conseil national, s’y est toutefois opposé. Comme il l’a affirmé lors des délibérations du 5 avril 1910, il estimait approprié «que la Confédération prenne en charge la moitié des frais administratifs» afin de «compenser l’obligation imposée aux chefs d’entreprise de s’assurer auprès de la Caisse nationale».

Le montant total attribué à la Caisse lors de sa fondation n’était pour sa part pas contesté: il serait de dix millions de francs. C’est en revanche la répartition de cet argent entre un capital de départ «intouchable» et un fonds de réserve qui a donné lieu à de nombreuses discussions. Paul Usteri a accepté de réduire le capital de départ de sept à cinq millions de francs, 

«compte tenu du fait que des contributions annuelles de la Confédération s’ajouteront à ce versement unique et que les primes doivent être payées prenumerando», c'est-à-dire à l'avance.

Pour lui, il était en revanche essentiel «que le fonds de réserve soit doté d’un capital suffisant, car il sera sans nul doute fortement sollicité durant les premiers temps».

La loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents de 1911 prévoyait donc que la Confédération rembourse à la Caisse la moitié du montant de ses frais d'administration, qu'elle fournisse à cette dernière un fonds de roulement de cinq millions de francs ainsi que d’un fonds de réserve du même montant et que la Confédération supporte en outre «les frais dont devrait s’acquitter l’institution avant le commencement de ses opérations, à l’exception des frais d’acquisition d'immeubles et des frais d'aménagement de ces derniers» (article 51). La Confédération a par ailleurs garanti à l’établissement qu’il ne paierait aucun frais de port sur sa correspondance «en tant qu'elle est adressée à la Caisse nationale et qu'elle a trait au service de cette dernière» (article 52) et qu’il serait exempt d’impôts fonciers et de taxes pour les activités directement affectées au service de l'assurance (article 53).

 

Malentendu ou manœuvre dilatoire?

Ces conditions généreuses ont été accordées à une époque où l’économie helvétique était en plein essor et où le budget de la Confédération était équilibré. La guerre, l'effondrement de la conjoncture et l’inflation ont toutefois poussé Berne à revoir sa politique financière.

Fin 1916, dans le cadre des travaux préparatoires menés à Lucerne, la Caisse nationale a demandé à ce que lui soit versé l’argent correspondant au capital de départ et au fonds de réserve. A Berne, le Département des finances a alors fait la sourde oreille, ou tout du moins joué les ignorants: selon lui, l’argent avait déjà fait l’objet d’un virement, et les acomptes destinés à la construction du siège à Lucerne avaient été payés par le biais de fonds supplémentaires. En réalité, rien de tout cela n’était vrai; il a fallu la tenue d’une conférence le 28 avril 1917 à Berne pour lever le malentendu.

Le fait que les fonds de roulement et de réserve de l’institution n’aient chacun été doté de cinq millions de francs que le 14 février 1918, soit moins de deux mois avant l’ouverture de l’établissement, tend toutefois à prouver qu’il s’agissait très probablement d’une manœuvre dilatoire, la Confédération se trouvant à l’époque dans une situation financière délicate. Les acomptes déjà versés pour la construction du siège et l’acquisition du mobilier ont été déduits du montant correspondant au fonds de roulement.

Le Conseil fédéral tente un ultime tour de passe-passe

Par la suite, les finances de la Confédération ont continué de se dégrader, la crise d’après-guerre laissant des traces jusque dans les caisses de l’Etat. La situation était si alarmante que le Conseil fédéral a tenté en novembre 1920 ce qui peut être vu aujourd’hui comme un acte désespéré: 

«Au tout dernier moment», comme l’a affirmé Alfred Tzaut, directeur de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents, le Conseil fédéral a présenté une révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents qui (devant entrer en vigueur dès le 1er janvier 1921) qui consistait à abroger l’article 51. En d’autres termes, l’institution allait non seulement devoir renoncer aux contributions de la Confédération, mais aussi rembourser les fonds déjà perçus.

Indignation à Lucerne

A Lucerne, cette annonce a fait l’effet d’une bombe. Le Conseil d’administration a malgré tout fait preuve de diplomatie en publiant une prise de position dans le cadre de laquelle il affirmait reconnaître les difficultés rencontrées par la Confédération et n'être pas fondamentalement opposé aux mesures d'économie. Toutefois, pour des raisons administratives, il était absolument impossible de mettre en œuvre de telles mesures dès le début de l’année 1921; un nouveau calcul des primes «impliquant tout spécialement pour les employeurs une charge supplémentaire» était envisageable pour début 1922 au plus tôt.

Dans un premier temps, l’idée du Conseil d’administration était de renoncer à une prise de position officielle et de laisser le soin à ses membres siégeant également au Conseil national d’intervenir au cours de la session de décembre. Toutefois, devant l’ampleur du mécontentement, le Conseil d’administration a décidé «d'émettre un avis négatif».
Le Conseil fédéral, pour sa part, a retiré sa proposition aussi vite qu’il l’avait formulée: le 26 avril 1921, il déclarait se rendre compte que 

«cette révision partielle était probablement irréalisable en ces temps de crise».

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Série de 1911: maquette du billet de 50 francs de Ferdinand Hodler. Avec 50 francs, en 1914, on aurait pu acheter 263 kg de pommes de terre ou 22 kg de Gruyère.

La Confédération fait progressivement marche arrière

Pour la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents, cette décision ne signifiait toutefois pas que tout était revenu dans l’ordre. Au cours des années qui ont suivi, la Confédération s’est déchargée progressivement de ses obligations financières, qui avaient pourtant constitué l'un des principaux fondements de l’introduction de la loi en 1911.

La révision, en 1925, de la loi fédérale sur le service des postes a mis un terme à la franchise postale auparavant accordée à l’institution. En 1927, alors que la crise économique se faisait encore ressentir, les Chambres fédérales ont réduit de la moitié à un quart la participation de la Confédération aux frais administratifs. La mise en œuvre de cette mesure s’est toutefois effectuée en cinq étapes, jusqu’en 1932. Aux yeux des employeurs, le lien de confiance qui les unissait à la Confédération était cependant rompu, car ils n’avaient accepté le monopole de la Caisse nationale et le paiement d’une prime couvrant l’ensemble des frais qu’en échange de la participation de la Confédération aux frais administratifs.

Mais ce n’est pas tout: cette participation a encore été divisée par deux en 1934 dans un arrêté urgent du Conseil fédéral, puis levée complètement entre 1935 et 1937. La contribution de la Confédération à l’assurance contre les accidents non professionnels, dont profitaient les travailleurs, a pour sa part été amputée de 20 % dès 1934 et supprimée à partir de 1938 dans le cadre d’une réduction générale des subventions.

 

La Caisse nationale subventionne la Confédération

La frustration générée par ces décisions montre bien à quel point la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents a eu le sentiment de n’être qu’un jouet pour la Confédération. En 1943, le Conseil d’administration a même constaté que l’établissement avait subventionné la Confédération jusqu’en 1942: en effet, cette dernière avait supprimé le versement de contributions, mais pas les prestations devant lui être fournies par l’institution. Les autorités fédérales se sont ainsi vu créditer, conformément à la loi, de la différence générée par les réductions de rente pour les travailleurs étrangers: ces derniers ne percevaient que les trois quarts du montant ordinaire des rentes d’invalidité et de survivant.

Le renoncement de la Confédération au versement de contributions a eu une incidence sur les primes: leur montant a augmenté de 10 % en 1946. Dans le même temps, on a épuisé le fonds de réserve, qui était initialement de cinq millions de francs. Les groupements d’employeurs et de travailleurs se sont alors tournés vers le Conseil fédéral, qui a affirmé être prêt à verser chaque année une contribution symbolique de un million de francs pour les primes de l’assurance contre les accidents non professionnels.

Cette participation a été fixée en 1960 à un huitième du total des primes. Le Conseil d’administration s’est alors réjoui «Cette participation a été fixée en 1960 à un huitième du total des primes. Le Conseil d’administration a alors relevé avec satisfaction que

«les rapports financiers entre la Confédération et la CNA, qui étaient réglés d'une façon peu réjouissante et peu satisfaisante, et qui ont connu ces dernières années des péripéties affligeantes, sont de nouveau régis par la législation normale, sur une base raisonnable».

Cet apaisement des tensions n’a toutefois pas duré: la contribution de la Confédération a été de nouveau supprimée en 1967.

Image-titre: «En 1911, le billet de 1000 francs est orné d'une illustration de la fonderie Sulzer. Pour le niveau de vie de l'époque, le billet de 1000 francs représentait une somme considérable. Son pouvoir d'achat correspondrait aujourd'hui à un billet de banque de 12 500 francs.» Source: https://de.wikipedia.org/wiki/Schweizer_Franken

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