sbb.JPG, 100 Jahre Suva, SBB-Wagon

Une promesse secrète fait des vagues

Après l’échec dans les urnes, en 1900, du premier projet de loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents, le référendum du 4 février 1912 consécutif à la seconde tentative d’introduction d’un tel texte attisait les tensions et rendait manifestement le Conseil fédéral nerveux. Tant et si bien qu’à l’approche de la votation, Robert Comtesse, responsable du Département des postes et des chemins de fer, a fait une promesse qui allait s’avérer lourde de conséquences: il a garanti aux cheminots et aux employés de l’administration postale qu’ils conserveraient leurs acquis sociaux. Le problème était que cette «Promesse Comtesse» faisait naître des inégalités de traitement au sein de la société suisse – et ce, dans le cadre de la première œuvre sociale instaurée dans le pays.

Les votes des collaborateurs des CFF et de l’administration postale n’ont probablement pas pesé dans la balance: les régies fédérales employaient à l’époque quelque 55 000 hommes, et la loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents a été approuvée avec 46 000 voix d’écart.

bahnarbeiter-1945-2.jpg, 100 Jahre Suva
Cheminots, gare de triage, Bâle, 1945
Schienenleger der SBB um 1935, Fotograf Paul Senn-2.JPG
Poseurs de rails des CFF, 1935

Les cheminots étant de plus en plus nombreux à s’élever contre l’introduction d’une assurance-accidents obligatoire, Robert Comtesse a pourtant tenté en désespoir de cause de sauver le projet en promettant par écrit aux employés des CFF, de l’administration postale ainsi que de celle des téléphones et des télégraphes (les deux entités étaient à l’époque encore séparées) que l’adoption du texte n’entraînerait aucun inconvénient pour eux.

L’article 74 de la loi était pourtant clair: les indemnités journalières pour maladie ne seraient versées qu’à partir du 3e jour et n’excéderaient pas 80 % du salaire. Or, le régime dont bénéficiaient à l’époque les cheminots travaillant pour la Confédération leur permettait de percevoir l’entier du salaire dès le premier jour. Les prestations qui leur étaient allouées en cas d’invalidité et de décès étaient elles aussi plus intéressantes que celles prévues par la nouvelle loi.

L’histoire ne dit pas comment Robert Comtesse comptait compenser ces différences et réglementer la prise en charge des coûts qui en résulteraient. Bien que consignée par écrit, cette promesse a été cachée à la population jusqu’en 1915, lorsque l’on a procédé à la mise en œuvre de la législation sur l’assurance-accidents.

 
portrait-robert-comtesse.jpg,Robert Comtesse

Robert Comtesse a quitté le Conseil fédéral le 4 mars 1912, soit un mois avant la votation relative à la loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents.

Un problème dont on était déjà conscient en 1885

En 1885 déjà, on savait que le régime spécial dont jouissaient les employés des CFF poserait problème. En effet, d’après les syndicats, ceux-ci allaient dans certains cas voir leurs prestations diminuer de 40 %. Dès les premiers débats relatifs à l’harmonisation de la législation, le Conseil national Ludwig Forrer a donc posé la question suivante: 

«Pourquoi n’essaierions-nous pas de donner un peu plus aux cheminots si les autres travailleurs sont d’accord pour que ceux-ci soient privilégiés?»

A la suite du rejet de sa proposition, Ludwig Forrer a écrit en 1889, dans son mémorandum rédigé avant le vote relatif à l’ancrage de l’assurance contre les maladies et les accidents dans la Constitution fédérale: «Nous étions conscients que les établissements d’assurance des cheminots leur proposaient des conditions très intéressantes.» Selon lui, on s’est demandé s’il était «judicieux de mettre fin à des dispositifs qui étaient bien plus vastes que ce qui nous occupait (l’assurance contre les accidents) juste pour harmoniser la législation». Il est toutefois arrivé à la conclusion suivante: «Nous pouvons et devons (…) incorporer également les cheminots dans notre système d’assurance.»

Une situation complexe

En 1915, lorsque la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents s’est penchée sur les détails de la mise en œuvre de la loi, le Conseil d’administration s’est soudainement retrouvé à devoir concilier les dispositions de la nouvelle loi et la «Promesse Comtesse»: il n’a en effet appris qu’au cours de sa séance du 1er juin 1915 que, conformément aux rumeurs qui circulaient, le texte de loi ne s’appliquerait pas aux cheminots. 

 

Robert Haab, alors directeur général des CFF et membre du Conseil d’administration de la Caisse nationale, l’a confirmé: 

«Lors d’une conférence qui s’est tenue mi-janvier 1912, soit quelques semaines avant la votation relative à la loi sur l’assurance, l’ancien responsable du Département des postes et des chemins de fer, le conseiller fédéral Robert Comtesse, a effectivement promis par écrit, à la demande des représentants des associations du personnel ferroviaire, qu’en cas d’acceptation du projet de loi, le personnel des CFF ne devrait pas renoncer à une partie des droits qui lui sont octroyés en cas d’accident conformément au régime particulier auquel il est soumis.»

E insistette: «Anche se tale dichiarazione non risulta vincolante sul piano del diritto pubblico, non può però essere ignorata».

Des problèmes qui n’ont «manifestement pas été pris en compte»

Robert Haab a reconnu qu’il allait en résulter «d’importants problèmes techniques» qui n’avaient «manifestement pas été pris en compte lors de la formulation de cette promesse». 

 
Robert Haab.JPG

Il a donc ajouté que les CFF étaient «prêts à compléter à leurs frais les prestations d’assurance (…) au cas par cas, et ce, malgré les lourdes dépenses que cela occasionnerait».

Toutefois, si les CFF étaient «complètement exclus de l’assurance» et que «la loi sur la responsabilité civile des entreprises de chemins de fer continuait de s’appliquer sans restriction», cela ne lui poserait aucun problème.

Pris au dépourvu, les autres membres du Conseil d’administration se sont déclarés «surpris et peinés par cette annonce» et se sont demandé «si les résultats de la votation populaire du 4 février 1912» ne devaient pas «être remis en question compte tenu des moyens déployés à large échelle pour influencer les votants». Le président du Conseil d’administration, Paul Usteri, a reconnu qu’il ne s’agissait «en aucun cas d’une bonne nouvelle» et que, sur le plan de la législation, ce n’était «pas franchement glorieux.» Heinrich Scherrer, vice-président du Conseil d’administration et membre de la direction de la Fédération ouvrière suisse, a mis en garde le Conseil contre le recours à une solution radicale:

«Une exclusion des cheminots et des employés de l’administration postale du champ de l’assurance aurait un effet désastreux sur l’opinion publique.»

Per uscire dall'impasse non c'era probabilmente altro modo che discutere in merito a un'assicurazione complementare per le FFS e la Posta.
Sozarch F 5044 Fx 053 Pöstler vor Fraumünsterpost um 1900.JPG, 100 Jahre Suva
Employés postaux devant la «Fraumünsterpost», 1900

Des agences spéciales pour les CFF et l’administration postale

Lorsqu’une solution a été esquissée à l’été 1916, Robert Haab a rappelé qu’une assurance complémentaire entraînerait de nombreux inconvénients pour les CFF et a cette fois fait référence aux accidents non professionnels. Selon lui, le montant des primes serait environ dix fois plus élevé que ce que les CFF versaient auparavant à leurs employés pour ces accidents.

Dans le même temps, la Commission administrative a suggéré que les CFF et l’administration postale disposent de leurs propres agences étant donné qu’il s’agissait de grandes entreprises présentes sur tout le territoire national. Dans ce cas précis, il était selon elle justifié de déroger au principe régional, d’autant que l’on devait de toute façon recourir à une solution spéciale à cause de la «Promesse Comtesse». Même si la création de telles agences n’a pas été contestée, la simple mention de la «Promesse Comtesse» a suffi à générer des tensions, le sujet restant très délicat.

 

Les cheminots se montrent solidaires

Les esprits n’étaient pas près de s’apaiser: de nombreuses critiques ont émané des CFF lorsque, dans le cadre des débats sur le budget 1922, la commission du Conseil national, en accord avec la direction générale de l’entreprise, a demandé l’exclusion de cette dernière du champ de l’assurance-accidents obligatoire. Eugène Grand, un conseiller national conservateur catholique originaire du canton de Fribourg, a déposé le 4 octobre 1921 un postulat dans le cadre duquel il demandait, au nom de la commission, la révision de la loi sur l’assurance-accidents «de telle sorte que les CFF soient libérés de leur obligation d’assurer leur personnel auprès de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents et se chargent eux-mêmes de lui allouer les mêmes prestations que celles dont il bénéficie actuellement». Selon lui, cette solution s’accompagnait d’une simplification des formalités administratives ainsi que d’économies. En effet, les CFF dépensaient chaque année un million de francs de plus au titres des primes que ce qu’ils auraient versé pour les sinistres.

Robert Haab, qui n’était alors plus directeur général des CFF mais conseiller fédéral, était disposé à accepter ce postulat. Il a toutefois coupé court aux espoirs de la commission en expliquant que cela avait déjà été envisagé à de multiples reprises et que l’on était chaque fois arrivé à la conclusion que les avantages d’un assujettissement étaient plus importants que ses inconvénients.

 

Les cheminots ne veulent pas être pointés du doigt

Jakob Kägi, conseiller national PS, employé des CFF et cofondateur du Syndicat du personnel des transports en 1919, a tenu un discours remarquable au nom du personnel de l’entreprise, qui s’opposait selon lui à une exclusion du champ de l’assurance-accidents obligatoire et souhaitait simplement contourner la «Promesse Comtesse» ou ne plus en tenir compte.

«Nous reconnaissons que cela occasionne des dépenses considérables pour l’entreprise, mais nous ne comprenons pas pourquoi on souhaite aujourd’hui une décentralisation en matière d’assurance. Nous ne voulons pas nous voir reprocher par les travailleurs des entreprises privées que nous nous sommes exclus du champ de l’assurance-accidents obligatoire uniquement pour nous en tirer à meilleur compte.»

Une modification des dispositions légales pour les employés des CFF a une nouvelle fois été demandée en décembre 1934, dans le cadre des débats relatifs à l’assainissement de l’entreprise. Formulée par Albert Böhi, conseiller aux Etats PLR du canton de Thurgovie, qui était également membre depuis 1913 du Conseil d’administration de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents, cette proposition a toutefois été rejetée avec 18 voix contre 10. On craignait en effet qu’elle fasse capoter les mesures d’assainissement des CFF.

Un traitement de faveur pour les CFF jusqu’en 1999

Certaines circulaires envoyées par la Direction aux agences d’arrondissement montrent bien à quel point les relations entre la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents et les CFF étaient délicates durant les premières années. On a à plusieurs reprises demandé aux agences de faire preuve de retenue en cas de «divergences d’opinion entre la Caisse et le Département des postes et des chemins de fer», par exemple au sujet des enquêtes relatives aux accidents survenus sur des installations ferroviaires. En effet, on avait promis aux CFF que la Caisse ne mènerait elle-même des investigations «que dans des cas exceptionnels» et après approbation par la Direction. De même, les réserves concernant un éventuel recours devaient «si possible être formulées avec diplomatie et en précisant que la décision incomberait à l’administration centrale.»

En 1946, dans l’ouvrage commémoratif publié (avec trois ans de retard) pour le 25e anniversaire de la Caisse nationale, Otto Keller, propriétaire d’une manufacture de coton et second président du Conseil d’administration, s’est insurgé contre le traitement de faveur accordé aux régies fédérales et a demandé qu’on oublie une fois pour toutes la «Promesse Comtesse». Selon lui, le versement d’indemnités à hauteur de 100 % du salaire pratiqué au sein des CFF se traduisait manifestement par des temps de convalescence plus longs que la moyenne, ce qui n’allait pas dans l’intérêt de la collectivité.

Ce n’est qu’à la fin des années 90 que les CFF et la Poste ont cessé de faire l’objet d’un traitement de faveur: la transformation de ces régies fédérales en des établissements de droit public a entraîné une réorganisation de leurs rapports avec la Suva. Le contrat d’agence signé avec les PTT a expiré fin 1997 avec la séparation de ceux-ci en deux entreprises distinctes, La Poste Suisse et Swisscom. Les agences gérées par les CFF ont pour leur part été intégrées à la Suva en 1999 à la suite de la réforme des chemins de fer 1.

 

Illustrations

Cheminots, gare de triage, Bâle, 1945: SBB Historic: R_0932_05

Poseurs de rails des CFF, 1935, Foto Paul Senn, FFV, Kunstmuseum Bern, Dep. GKS. © GKS

Comptesse: Die Schweiz: schweizerische illustrierte Zeitschrift, Band 8, 1904, S. 24

Haab: Print Collection, Miriam and Ira D. Wallach Division of Art, Prints and Photographs, The New York Public Library, Astor, Lenox and Tilden Foundations: NYPL 1249546

 

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