Consiglio di amministrazione: alla fine erano tutti insoddisfatti

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La chiave del successo della Suva risiede nella composizione «tripartita» del Consiglio di amministrazione. Con il coinvolgimento dei lavoratori, dei datori di lavoro e della Confederazione vennero gettate già nel 1912 le fondamenta della futura pace del lavoro in Svizzera. La nomina dei membri del primo Consiglio di amministrazione non fu tuttavia cosa molto semplice. Anzi, la competizione per occupare le quaranta cariche fu aspra.

Già il primo abbozzo di legge contro gli infortuni in Svizzera contemplava un ampio coinvolgimento delle parti sociali. Ludwig Forrer, consigliere nazionale di Winterthur e principale autore del futuro disegno di legge, scrisse il 15 novembre 1889 nella sua «Denkschrift über die Einführung einer schweizerischen Unfallversicherung» al Dipartimento federale del Commercio, dell'Industria e dell'Agricoltura:

«Creiamo un'ampia base che non metta l'uomo contro l'uomo, che non comprometta le giuste pretese a causa dell'incapacità del debitore e in cui il debitore non debba rischiare di andare in rovina.»

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Ludwig Forrer

Il coinvolgimento dei lavoratori costitutiva un elemento centrale. Nel dibattito sulla cosiddetta «lex Forrer» Jakob Vogelsanger, all'epoca primo deputato socialista nel Consiglio nazionale, così si espresse il giorno 14 giugno 1897:

«L'assicurazione malattie e l'assicurazione infortuni le facciamo non per chi non ha bisogno delle due assicurazioni, non per i ‹signori›, ma per i lavoratori e quindi non dobbiamo limitarci ad ascoltare i loro desideri e le loro necessità, ma dobbiamo tenerne conto quanto più possibile.»

Questo fu uno dei punti dolente del disegno di legge. Non si era progettato un'opera collettiva, ma si parlava piuttosto di un «istituto federale di assicurazione contro gli infortuni» gestito da un «ufficio federale delle assicurazioni». La legge, che prevedeva anche un'assicurazione malattie obbligatoria, venne rigettata il 20 maggio 1900 in sede di referendum con una percentuale di voti contrari del 69,8 per cento.

Amministrazione affidata agli assicurati

L'organizzazione dell'assicurazione infortuni fu una lezione che il Consiglio federale dovette trarre dalla sconfitta. Nel secondo progetto alle Camere federali il 10 dicembre 1906, il Consiglio abbandonò l'idea di un istituto assicurativo statale, proponendo invece un'istituzione amministrata dagli «stessi assicurati … nella misura dei loro interessi». Per la prima volta venne indicato il

«numero complessivo di 40 consiglieri» che dovevano comporre l'organo direttivo. Ciò avrebbe permesso «sia ai datori di lavoro che agli assicurati di nominare i rappresentanti dei vari rami d'industria».

Durante la deliberazione al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati emersero opinioni divergenti sull'entità e sulle competenze del nuovo Consiglio di amministrazione. L'unico punto condiviso all'unanimità era questo: 12 rappresentanti degli assicurati obbligatori, 16 rappresentanti dei datori di lavoro e 8 della Confederazione. Poiché la legge prevedeva anche l'assicurazione volontaria per i lavoratori indipendenti o per i lavoratori nell'agricoltura – si era previsto un contingente per «assicurati volontari». Come si sarebbe dimostrato in seguito nella pratica, gli interessi degli «assicurati volontari» non si potevano attribuire con chiarezza ai lavoratori. Anche per questo motivo il Consiglio nazionale propose di lasciare in sospeso il numero dei rappresentanti degli assicurati volontari, ma di limitare a 54 il numero complessivo dei consiglieri di amministrazione.

L'impronta di Paul Usteri

Il Consiglio degli Stati, guidato da Paul Usteri, si oppose alla proposta e riuscì a imporre la formula adottata poi fino al 1984: 12 rappresentanti degli assicurati obbligatori (gruppo A), 16 rappresentanti dei possessori di imprese private degli assicurati obbligatori (gruppo B), 4 rappresentanti degli assicurati volontari (gruppo C) e 8 rappresentanti della Confederazione (gruppo D).

Dopo la revisione della legge sull'assicurazione infortuni negli anni Ottanta, la composizione è la seguente: 16 rappresentanti dei lavoratori assicurati alla Suva (gruppo A), 16 rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati alla Suva (gruppo B) e 8 rappresentanti della Confederazione (gruppo C). Con la revisione della legge venne adottata la sigla «INSAI» al posto di «Istituto». Dal 1° gennaio 2017 il massimo organo direttivo non si chiama più «Consiglio di amministrazione», ma «Consiglio della Suva».

La legge del 1911 porta l'impronta di Paul Usteri. Egli cambiò molti punti decisivi contenuti nel disegno del Consiglio federale e riuscì a convincere il Consiglio nazionale ad accettare la sua linea.

Paul Usteri, erster Verwaltungsratspräsident, 1921

Ampliò le competenze del Consiglio di amministrazione per rafforzare l'autonomia dell'Istituto rispetto alla Confederazione. In origine, il Governo che il Consiglio di amministrazione si limitasse ad elaborare direttive e di sottoporle per approvazione al Consiglio federale. Usteri fissò le seguenti competenze nella legge: emanazione di regolamenti sull'organizzazione dell'Istituto, richiesta al Consiglio federale sulla composizione e nomina della direzione, definizione delle classi di rischio, dei gradi di rischio e della tariffa dei premi, decisione sui ricorsi concernenti l'attribuzione delle imprese e degli assicurati alle classi di rischio, formulazione delle basi per il calcolo dei capitali di copertura, proposta sulle condizioni concernenti l'assicurazione volontaria e l'assicurazione responsabilità civile, ordinamento concernente la collaborazione delle casse, constatazione del preventivo annuale delle spese amministrative, verifica e approvazione del conto annuale e del rapporto annuale, vigilanza sull'esercizio dell'Istituto.

Difficile nomina del Consiglio di amministrazione

Già nel 1906, nel suo messaggio alle Camere, il Consiglio federale aveva presagito che «vi sarebbero state difficoltà nella nomina dei consiglieri di amministrazione da parte dei padroni e degli assicurati.» Dopo l'approvazione in sede di referendum il 4 febbraio 1912, il Consiglio emanò il 12 marzo 1912 una «circolare destinata alle associazioni professionali della Federazione operaia svizzera, dell'Unione svizzera del commercio e dell'industria, dell'Unione padronale svizzera, dell'Unione svizzera delle arti e dei mestieri». Per la consultazione furono previste solo le associazioni professionali «presenti su gran parte del territorio del Paese».

«Gli inviti» vennero spediti all'Associazione svizzera degli impiegati postali, alla Direzione generale delle Strade ferrate federali, all'Unione svizzera dei contadini e all'Ordine dei medici svizzeri. Un «invito generale » il Consiglio federale lo rivolse «tramite la stampa a tutte le altre associazioni che si sentono chiamate in causa».

«Non sotto buoni auspici»

«Ogni associazione professionale importante» dovette fornire«almeno due nomine», per quanto ciò, come scriveva il Governo nel rapporto di gestione del 1912,

«è un compito assai arduo ... considerate le condizioni e la scelta dei 40 consiglieri d'amministrazione … ».

Al termine della seduta costitutiva del Consiglio di amministrazione, il quotidiano lucernese «Vaterland» scrisse che la nomina «non si era svolta sotto i migliori auspici». La stampa sindacale reagì con forti critiche.

Che cosa era successo? Dapprima si dovettero prorogare i termini di un mese, perché le associazioni ebbero difficoltà a trovare un consenso sui rappresentanti – sia dei lavoratori che dei datori di lavoro. Oltre a ciò, la maggior parte dei lavoratori in Svizzera non era iscritta al sindacato. Il 10 luglio 1912 morì il consigliere federale , Adolf Deucher, che dirigeva il dipartimento incaricato dell'assicurazione contro gli infortuni, e infine nel settembre 1912 un rappresentante degli industriali si ritirò a nomina avvenuta per lasciare il posto a un rappresentante dell'artigianato. Soltanto il 27 settembre 1912 il Consiglio federale poté procedere alla nomina definitiva e il Consiglio di amministrazione si ritrovò per la sua prima seduta a Lucerna la settimana successiva, il 2 ottobre 1912.

Wahl Verwaltungsrat durch Bundesrat

L'Unione delle arti e mestieri non si sentiva rappresentata a sufficienza

Quanto complicata fosse la situazione, lo dimostra l'episodio di Robert Meyer, direttore generale della ferriera di Gerlafingen, che ritirò la propria candidatura. Ufficialmente si ritirò per «motivi di salute», ma il Consiglio federale scrisse senza mezzi termini nel verbale del 27 settembre 1912: «I rappresentanti del settore artigianale si sono lamentati della scarsa considerazione dei loro interessi in occasione delle nomine al Consiglio di amministrazione. Questa opinione non è priva di fondamento, ma considerata la limitazione a 16 rappresentanti in quel gruppo, non è stato possibile soddisfare tutte le richieste dei settori economici.»

D'intesa con l'Unione svizzera del commercio e dell'industria si procedette a una lieve rettifica. In origine l'Unione aveva preteso almeno 6 delle 16 cariche previste per i datori di lavoro, ma si dovette accontentare di 4. Comunque, con la nomina di Robert Zemp di Lucerna, tenne conto dell'«importante settore della lavorazione del legno che ancora non era stato considerato» come ebbe a rilevare il Consiglio federale.

«Una commedia miserabile sulle spalle degli operai»

L'Unione sindacale svizzera reagì alle nomine con grande veemenza sulla «Gewerkschaftlichen Rundschau».

«Le maggiori organizzazioni operaie del nostro Paese sono state ben poco considerate»

scrisse il giornale alla fine del 1912 e sparò contro i cristiano-sociali che «non sono delle vere associazioni professionali, bensì dei sodalizi religiosi»: «… gli operai che non fanno parte della Chiesa cattolica hanno molte ragioni di essere insoddisfatti della rappresentanza concessa agli assicurati obbligatori».

Tra i 12 rappresentanti degli assicurati obbligatori ci sono soltanto «cinque o sei veri rappresentanti operai. I restanti sono funzionari, religiosi, politici ecc. … e in questo gruppo figura persino un rappresentante dei ‹gialli›.» Per i sindacalisti «gialli» erano i rappresentanti delle organizzazioni create per iniziativa dei padroni, in contrasto con quelle dei sindacati «rossi». Evidentemente anche l'Unione sindacale aveva sperato di ottenere 11 dei 12 seggi destinati ai lavoratori.

L'Unione sindacale era insoddisfatta anche della rappresentanza dei datori di lavoro.

«Non meno di ben otto noti agitatori»

sono stati nominati nel Consiglio di amministrazione. «Visto che già la legge ha escluso gli operai,» chiude la polemica, «privandoli della loro rappresentanza con l'aggiunta di elementi gialli si sarebbe almeno dovuto evitare di scegliere i peggiori agitatori tra i padroni a meno di non voler mettere in atto una miserabile commedia sulle spalle dei lavoratori.»

«Pochi pesci, tanti affamati»

Il «Vaterland» di Lucerna, organo dei conservatori cattolici, tracciò un bilancio spassionato nell'edizione del 4 dicembre 1912. Grande fu lo stupore nel conoscere i nominati. «I conti non tornano per nessuno e nessuno è quindi soddisfatto. Come mai? Perché i conti sono stati fatti male e perché le aspettative sono state eccessive.» L'articolo si chiuse con queste parole: «I pesci sono pochi e gli affamati tanti» .

Anche i cattolici di dissero delusi perché l'organizzazione dei lavoratori cristiano-sociali «che sta compiendo ancora i primi passi» e l'Unione popolare cattolica, di cui oltre la metà degli affiliati «è costituita da operai» erano da paragonare all'Unione sindacale per dimensione.

Il Consiglio di amministrazione si sforza di appianare i contrasti

Le tensioni nel Consiglio di amministrazione furono perciò inevitabili non tanto tra le varie regioni del Paese, sebbene la Svizzera tedesca con 31 rappresentanti su 40 (accanto agli 8 romandi e a 1 ticinese) fosse in soprannumero, e nemmeno tanto per la disparità tra i sessi, sebbene il Consiglio federale avesse nominato soltanto 2 donne nel Consiglio di amministrazione; anzi, dal 1918 Nina Schmid-Schriber fu l'unica donna. Nel rapporto di gestione del 1912, il Consiglio federale sottolineò di aver tenuto conto delle operaie; tuttavia si dovette attendere il 1972 prima di vedere di nuovo una doppia rappresentanza femminile nel Consiglio di amministrazione.

Per garantire l'equilibrio tra le parti sociali, il Consiglio di amministrazione rispettò una regola che aveva imposto egli stesso: 

mentre il presidente del Consiglio di amministrazione venne scelto sempre in seno alla cerchia dei rappresentanti (neutrali) della Confederazione, i due vicepresidenti vennero scelti tra i lavoratori e i datori di lavoro, per quanto possibile anche tra i rappresentanti della Svizzera tedesca e quella francese.

I lavoratori si sentono non considerati

Ciò malgrado le tensioni andarono crescendo e culminarono nel 1915 in una «contestazione del verbale» da parte dei rappresentanti dei lavoratori. In una dichiarazione firmata da tutti i componenti del gruppo A si legge: «Deve sorprendere il modo con cui una esigua maggioranza del Consiglio di amministrazione, che non arriva nemmeno alla metà dell'organo collegiale, respinge tutte le proposte del gruppo A.» Secondo i rappresentanti dei lavoratori, ciò non corrispondeva allo spirito della legge, la quale considera gli assicurati come elemento centrale. Afferma inoltre che il gruppo A «non ha mancato di dimostrare ampia disponibilità» .

La maggioranza chiamata in causa reagì nella seduta del Consiglio d'amministrazione del 1° dicembre 1915 con una dichiarazione in cui cui respingeva la contestazione del verbale e redarguiva i rappresentanti dei lavoratori: il «principio massimo delle nostre istituzioni» è «non solo che la minoranza si sottometta alla maggioranza, ma anche che ogni organo assuma nella sua totalità le responsabilità in buona fede». Negli anni a seguire, i rappresentanti delle organizzazioni dei lavoratori dovettero più volte respingere le accuse di passare informazioni riservate alla stampa.

Non paragonabile all'economia privata

L'ampio consenso di cui godeva l'organo direttivo - cosa per decenni considerata esemplare per la pace sociale in Svizzera - venne meno nel 2005. Come reazione alle discutibili attività immobiliari della Suva in Ticino, l'UDC ne chiese persino la privatizzazione, mentre il PRD e il PPD parlarono di condizioni «non più adeguate ai tempi» ormai «degradate a puro cerimoniale».

Franz Steinegger, presidente del Consiglio di amministrazione della Suva ed ex presidente del PRD, respinse di paragonare la Suva all'economia privata:

Franz Steinegger

«L'organo che alla Suva viene chiamato Consiglio di amministrazione, in una società anonima corrisponde all'assemblea generale. Il nostro Consiglio di amministrazione decide in merito alle nomine, alle spese e al preventivo». Il ruolo che compete al Consiglio di amministrazione in una società anonima, nella Suva è svolto dalla Commissione amministrativa composta da otto membri». Ciononostante, nei partiti politici si delineò un ampio consenso teso a ridurre il Consiglio di amministrazione a sette-nove membri.

A seguito della pressione politica, nel marzo 2006 la Suva reagì proponendo un compromesso, ossia di rinominare il Consiglio di amministrazione comprendente 40 membri in «Consiglio di vigilanza» e la Commissione amministrativa in «Consiglio di amministrazione» e di comprendere sempre otto persone scelte in seno al Consiglio di vigilanza.

Ridimensionare il Consiglio di amministrazione

Nel 2008 la questione venne trattata nelle Camere federali. Nel suo messaggio sulla revisione della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni, il Consiglio federale propose di trasformare effettivamente il Consiglio di amministrazione in «Consiglio di vigilanza» e di ridurne i componenti da 40 a 25. Il Consiglio di amministrazione doveva comprendere solo 7 persone estranee al Consiglio di vigilanza.

A tale proposta si opposero in particolare i sindacati che vedevano in pericolo la rappresentanza degli assicurati. Dopo un lungo e difficile percorso, le parti sociali convennero di mantenere lo status quo. Dal momento che le imprese e gli assicurati non possedevano diritto di voto, ritenevano molto importante che nell'organo fosse rappresentato il maggior numero di settori economici. Convinto da questo argomento, il Conisglio federale mantenne in vigore la vecchia soluzione nel suo messaggio complementare del 19 settembre 2014. Venne modificato il nome del Consiglio di amministrazione, che dall'entrata in vigore della revisione (1° gennaio 2017) si chiama «Consiglio della Suva» e si compone tuttora di 16 rappresentanti dei lavoratori, di 16 rappresentanti dei datori di lavoro e 8 della Confederazione. Il nome della Commissione amministrativa è stato cambiato in «Commissione del Consiglio della Suva».

La revisione ha regalato una nuova competenza al Consiglio della Suva. Adesso nomina i membri della «Direzione» che in passato venivano designati dal Consiglio federale.

Immagine iniziale: Immagine di copertina del «Nebelspalter» del 28 settembre 1912: «L'opera di pace è un'opera ‹sociale›, per questo tutti chiedono indennità giornaliere per la democrazia sociale. Greulich, Scherrer & Co.»

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