sbb.JPG, 100 Jahre Suva, SBB-Wagon

Una promessa azzardata fa scalpore

Per il popolo fu la seconda chiamata alle urne. La prima versione della legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni era stata bocciata nel 1900. Ora, alla vigilia del 4 febbraio 1912, sostenitori e oppositori si affrontavano senza esclusione di colpi, e il Consiglio federale dava segni evidenti di nervosismo. Poco prima della votazione Robert Comtesse, responsabile del Dipartimento delle poste e delle ferrovie in seno al governo federale, si fece scappare una promessa carica di conseguenze, garantendo ai già privilegiati ferrovieri e impiegati postali che in caso di approvazione della nuova legge non sarebbero stati in alcun modo penalizzati sul piano finanziario. Con la sua «promessa», Comtesse creò di fatto una sorta di società a due classi, e questo nell'ambito della prima opera sociale della Svizzera.

Alla fine, probabilmente, i voti delle FFS e degli impiegati postali non furono decisivi. All'epoca si contavano circa 55 000 uomini al servizio delle due aziende statali, e lo scarto a favore della legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni risultò pari a 46 000 voti.

bahnarbeiter-1945-2.jpg, 100 Jahre Suva
Operai al lavoro presso la stazione di smistamento di Basilea, 1945
Schienenleger der SBB um 1935, Fotograf Paul Senn-2.JPG
Posatori di rotaie delle FFS, 1935

Ma un «peccato» era stato commesso: poiché i ferrovieri si opponevano all'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, Robert Comtesse tentò di salvare la votazione con un accordo segreto. Promise agli impiegati delle Ferrovie federali e della Posta, nonché dei telefoni e dei telegrafi (allora sotto due direzioni distinte) che in caso di approvazione della proposta di legge non sarebbero stati penalizzati.

Gli svantaggi erano evidenti. In base all'articolo 74 della nuova legge, le indennità di malattia sarebbero state versate solo a partire dal terzo giorno e per un ammontare non superiore all'80 per cento del salario. Per contro, nell'ambito della responsabilità civile della Confederazione i ferrovieri percepivano l'intero salario sin dal primo giorno, e anche le prestazioni in caso di decesso e invalidità erano migliori di quelle previste dalla nuova legge.

Comtesse, tuttavia, non specificò in che modo si sarebbe dovuta compensare la differenza e chi avrebbe dovuto assumersi i relativi costi. Benché la sua promessa fosse stata formulata nientemeno che per iscritto, l'opinione pubblica ne rimase all'oscuro fino al 1915, quando si passò all'attuazione dell'assicurazione contro gli infortuni.

portrait-robert-comtesse.jpg,Robert Comtesse

Robert Comtesse si dimise dal Consiglio federale il 4 marzo 1912, un mese dopo la votazione sulla legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni.

Un problema noto dal 1885

Già nel 1885 i legislatori sapevano che la posizione speciale degli impiegati delle FFS avrebbe causato problemi. Allora i rappresentanti dei sindacati asserivano che i ferrovieri avrebbero perso fino al 40 per cento delle prestazioni dovute. Nel corso dei primi dibattiti volti a definire una legislazione uniforme, il consigliere nazionale Ludwig Forrer pose la seguente domanda:

«E se arrivassimo a dare qualche vantaggio in più ai ferrovieri e se i lavoratori svizzeri acconsentissero al fatto che così si creerebbe una classe privilegiata?»

La proposta indiretta che si celava dietro questa domanda fu respinta e Forrer commentò nel suo memoriale scritto, prima della votazione relativa all'introduzione dell'assicurazione contro le malattie e gli infortuni nella Costituzione federale: «Ci eravamo così resi conto che i nostri ferrovieri dispongono di istituti di assicurazione in grado di garantire prestazioni di ampia portata ai propri affiliati». Si era quindi valutato se fosse giusto «distruggere organizzazioni che vanno ben al di là del nostro scopo (erogare prestazioni in caso di danni derivanti da infortuni) solo per accorpare tutto in un unico Istituto». Tuttavia proseguì: «Possiamo e dobbiamo … includere anche gli impiegati delle Ferrovie nella nostra associazione d'assicurazioni».

Battaglia per una soluzione speciale

Nel 1915, quando venne il momento di definire i dettagli relativi all'attuazione della legge nel frattempo accettata, il Consiglio di amministrazione dell'Istituto si trovò improvvisamente ad affrontare il difficile compito di conciliare le disposizioni che tale legge conteneva con la cosiddetta «promessa Comtesse». Solo nella riunione del 1° giugno 1915, infatti, venne a conoscenza di questo accordo segreto, dopo che erano circolate voci secondo cui i ferrovieri intendevano sottrarsi all'obbligo di assoggettamento alla nuova legge. 

 

Robert Haab, direttore generale delle FFS che proprio in tale veste sedeva nel Consiglio di amministrazione dell'Istituto di assicurazione, ammise: 

«A metà gennaio 1912, poche settimane prima della votazione popolare sulla Legge sull'assicurazione, l'allora capo del Dipartimento federale delle poste e delle ferrovie, il consigliere federale Comtesse, su richiesta delle associazioni del personale ferroviario, ha rilasciato nel corso di una conferenza la dichiarazione scritta e verbalizzata secondo cui il personale ferroviario non avrebbe mai dovuto subire, in caso di approvazione della legge, una riduzione dei diritti spettanti in caso di infortunio nell'ambito della responsabilità civile dei ferrovieri».

E insistette: «Anche se tale dichiarazione non risulta vincolante sul piano del diritto pubblico, non può però essere ignorata».

Difficoltà «non considerate nel loro insieme»

Haab ammise inoltre che l'adempimento della promessa comportava «grosse difficoltà tecniche, che evidentemente non erano state considerate nel loro insieme al momento di rilasciare la dichiarazione».

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Per questo le FFS erano disposte «a integrare da parte loro le prestazioni assicurative … nei singoli casi di infortunio, nonostante gli ingenti oneri diretti che ne derivano».Per questo le FFS erano disposte «a integrare da parte loro le prestazioni assicurative … nei singoli casi di infortunio, nonostante gli ingenti oneri diretti che ne derivano».

Le FFS, tuttavia, potevano anche immaginarsi altre soluzioni, ossia la «completa esclusione delle Ferrovie dall'assicurazione» e il «pieno mantenimento della legge sulla responsabilità civile delle Ferrovie».

Gli altri membri del Consiglio di amministrazione rimasero esterrefatti. Sorpresi «da queste rivelazioni incresciose», si chiedevano «se non si possa mettere in dubbio il risultato della votazione del 4 febbraio 1912, vista l'eclatante strumentalizzazione di una così ampia cerchia di elettori». Il presidente del Consiglio di amministrazione Paul Usteri commentò: «La situazione non è sicuramente piacevole e il fatto che sia venuta a crearsi non parla certo a favore della nostra politica legislativa». Heinrich Scherrer, vicepresidente del Consiglio di amministrazione e membro della direzione dell'Unione operaia svizzera, metteva in guardia da un'eventuale soluzione radicale: 

«Escludere i ferrovieri e gli impiegati postali dall'assicurazione rovinerebbe la nostra immagine agli occhi dell'intera popolazione»

Per uscire dall'impasse non c'era probabilmente altro modo che discutere in merito a un'assicurazione complementare per le FFS e la Posta.
Sozarch F 5044 Fx 053 Pöstler vor Fraumünsterpost um 1900.JPG, 100 Jahre Suva
Postini davanti all'ufficio postale di Fraumünster, 1900

Agenzie proprie per le FFS e la Posta

A metà 1916 si era delineata una soluzione, ma Haab fece notare ancora una volta i grandi svantaggi che un'assicurazione complementare avrebbe recato alle FFS, stavolta riferendosi agli infortuni non professionali. I probabili premi sarebbero ammontati a circa il decuplo dell'importo versato in precedenza dalle FFS ai dipendenti per gli infortuni non professionali.

Al contempo la Commissione amministrativa propose di organizzare le FFS e la Posta come agenzie indipendenti, poiché si trattava di grandi aziende dislocate sull'intero territorio nazionale. In questo caso si riteneva lecito prevedere un'eccezione al principio di territorialità, tanto più che già per l'adempimento della «promessa Comtesse» si era fatto ricorso a soluzioni speciali. Nessuno ebbe da ridire sull'istituzione delle agenzie speciali, ma la «famosa» promessa restava un tasto dolente e il fatto che fosse stata menzionata nella proposta suscitò molta irritazione.

 

I ferrovieri dimostrano solidarietà

La situazione rimase molto tesa, e l'insoddisfazione delle FFS tornò a divampare quando la Commissione del Consiglio nazionale, nell'ambito dei dibattiti sul preventivo per il 1922 e d'intesa con la Direzione generale delle FFS, chiese l'uscita dall'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni. Il 4 ottobre 1921 Eugène Grand, consigliere nazionale del partito cattolico conservatore del Canton Friburgo, presentò un postulato in cui esortava a nome della Commissione a «rivedere» la legge in modo tale da svincolare le FFS «dall'obbligo di assicurare il proprio personale presso l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni, continuando a fungere da assicuratore autonomo e garantire le medesime prestazioni attualmente erogate ai dipendenti». Un'uscita avrebbe permesso di semplificare le procedure burocratiche e di risparmiare denaro. Le FFS pagavano ogni anno un milione di franchi di premi in più di quanto non ricevessero in caso di infortunio.

Robert Haab – che all'epoca non era più direttore generale delle FFS, bensì consigliere federale – era disposto ad accettare il postulato, ma non diede speranze alla Commissione. La questione era già stata valutata più volte e si era sempre giunti alla conclusione che i vantaggi dell'assoggettamento all'assicurazione fossero superiori agli svantaggi.

 

I ferrovieri non vogliono «chiamarsi fuori»

Un intervento significativo fu quello di Jakob Kägi: il consigliere nazionale del PS, impiegato alle FFS e nel 1919 cofondatore della Federazione svizzera dei ferrovieri si espresse a nome del personale, che era contrario a un'azione unilaterale il cui unico obiettivo era aggirare o far cadere la «promessa Comtesse».

«Certo, le spese enormi a carico delle Ferrovie federali sono un pesante fardello, ma non capiamo perché oggi si voglia passare alla decentralizzazione in materia di assicurazioni. Non vorremmo farci rimproverare dai lavoratori privati di esserci per così dire chiamati fuori solo per cavarcela più a buon mercato».

Un'altra occasione per chiedere una posizione privilegiata sul piano legale a favore degli impiegati delle Ferrovie si presentò nel dicembre 1934 nell'ambito dei dibattiti sul risanamento delle FFS. Albert Böhi, consigliere agli Stati radicale turgoviese, che dal 1913 era anche membro del Consiglio di amministrazione dell'Istituto di assicurazione contro gli infortuni, fece una proposta che però non venne accolta (10 voti favorevoli e 18 contrari). Si temeva infatti di mettere in pericolo il risanamento globale delle Ferrovie federali.

Particolare riguardo per le FFS fino al 1999

La delicatezza che caratterizzava i rapporti tra le FFS e l'Istituto di assicurazione contro gli infortuni in quei primi anni di «convivenza» emerge anche dalle circolari inviate dalla Direzione alle agenzie circondariali. Le agenzie furono spesso invitate a mantenere un atteggiamento prudente qualora vi fossero «divergenze di opinione tra il Dipartimento federale delle poste e delle ferrovie e l'Istituto», come quando si trattava di stabilire chi avesse il diritto di effettuare indagini su incidenti e infortuni verificatisi su impianti ferroviari. Alle FFS era stato garantito che l'Istituto avrebbe condotto indagini in proprio «solo in casi eccezionali» e con il consenso della Direzione. Analogamente, la riserva di agire in regresso doveva essere applicata «con la massima cautela possibile, specificando che la decisione spetta all'amministrazione centrale».

Ancora nel 1946 Otto Keller, proprietario di un cotonificio e secondo presidente del Consiglio di amministrazione, scrisse un'appassionata arringa nel volume «25 Jahre Suval» – pubblicato con tre anni di ritardo per celebrare i 25 anni dell'Istituto – in cui protestava contro il trattamento speciale accordato alle aziende della Confederazione, sostenendo che la «promessa Comtesse» andasse abolita. Tra l'altro pareva che il versamento di indennità sostitutive pari al 100 per cento del salario a beneficio dei dipendenti delle FFS determinasse tempi di convalescenza più lunghi, e anche questo non era in linea con le esigenze della collettività.

Lo status speciale delle FFS e della Posta all'interno della rete della Suva fu abolito solo alla fine degli anni Novanta del secolo scorso, quando le aziende in regia della Confederazione vennero trasferite in istituti di diritto pubblico, determinando così anche una riorganizzazione dei rapporti con la Suva. Alla fine del 1997 il contratto di agenzia con le PTT giunse a scadenza in seguito alla ripartizione di queste ultime tra La Posta Svizzera e la Swisscom. Nel 1999, con la riforma delle ferrovie 1, la Suva rilevò anche il servizio di agenzia delle FFS.

 

Illustrazioni

Operai al lavoro presso la stazione di smistamento di Basilea, 1945: SBB Historic: R_0932_05

Posatori di rotaie delle FFS, 1935: foto Paul Senn, FFV, Kunstmuseum Bern, Dep. GKS. © GKS

Comptesse: Die Schweiz: schweizerische illustrierte Zeitschrift, Band 8, 1904, S. 24

Haab: Print Collection, Miriam and Ira D. Wallach Division of Art, Prints and Photographs, The New York Public Library, Astor, Lenox and Tilden Foundations: NYPL 1249546


 

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