De 0 à 20 000 entreprises en trois mois
La plus grande institution sociale de Suisse est littéralement créée ex nihilo, sans infrastructure, sans expérience du marché, sans clients préalables. Nous sommes alors en 1912. La Suisse traverse une période de renouveau; à Lucerne aussi, les préparatifs de mise en place se déroulent comme prévu. C'est alors que l'Europe bascule dans le chaos de la Première Guerre mondiale. Et l'ouverture de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents est mise en attente.
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Oubliés, les débats passionnés de la campagne précédant la votation; oubliées, elles aussi, les querelles autour de la nomination du Conseil d'administration.
C'est dans un décor unique et une atmosphère presque festive que le Conseil d'administration de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents se réunit pour la première fois, le 2 octobre 1912, dans la salle du Grand Conseil de Lucerne, dans les murs de l'illustre Palais Ritter, somptueux édifice du XVIe siècle.
La séance constituante est présidée par Edmund Schulthess, élu au Conseil fédéral à la mi-juillet, et successeur d'Adolf Deucher, qui s'était engagé pour la création d'une assurance-accidents depuis 1887, mais n'aura pas eu la fierté de vivre le couronnement de son succès politique. Adolf Deucher décède le 10 juillet 1912 dans l'exercice de ses fonctions.
«Symbole de la solidarité des Confédérés»
Dans son discours inaugural, Edmund Schulthess déclare:
«Dans son discours inaugural, Edmund Schulthess déclare: «C'est aujourd'hui que s'installe, sur les rives du lac des Quatre-Cantons, la première Caisse nationale, symbole de la solidarité des Confédérés». Il compte aussi sur l'habileté du Conseil d'administration «pour nous annoncer un jour – que nous espérons proche – que l'institution est prête à entrer en action».»
Le Conseil d'administration se constitue un jour plus tard, à l'occasion de la deuxième séance. Paul Usteri, qui a profondément marqué la loi de son empreinte en tant que président de la commission du Conseil des Etats, est nommé président du Conseil d'administration.
Son salaire annuel est fixé à 15 000 francs, ce qui représente pour lui «un sacrifice de taille», puisque sa nouvelle fonction le contraint à abandonner son poste de directeur de la Société suisse d'Assurances générales sur la vie humaine à Zurich.
La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents ne sera pas immédiatement installée «sur les rives du lac des Quatre-Cantons». Paul Usteri traite les dossiers dans son bureau de Zurich. Dans un premier temps, il s'agira, pour la toute jeune institution, de trouver du personnel et des locaux à Lucerne.
Le secrétaire, l'employée de bureau et le directeur
Les premières offres d'emploi paraissent en octobre 1912. Le 28 novembre suivant, le procès-verbal annonce fièrement l'engagement d'un secrétaire du Conseil d'administration et celui de «Mlle Berta Bucher de Gross-Dietwil (Lucerne) en qualité d'employée de bureau».
C'est en janvier 1913 qu'est également nommé Alfred Tzaut, un Lausannois, premier directeur de la Caisse nationale. L'ancien adversaire de la loi sur l'assurance, alors président de l'Assurance Mutuelle Vaudoise à Lausanne, est élu à l'unanimité. Il commence son travail le 1er avril 1913.
A cette date, l'institution ne se trouve toujours pas à Lucerne. Ce n'est qu'un mois plus tard qu'elle prend ses quartiers au bord de la Reuss, dans l'ancienne Maison de la Guilde des tailleurs («Zunfthaus zu Schneidern») mise à disposition par le Conseil communal de Lucerne après l'échec d'un projet d'installation dans des locaux des PTT ou des CFF. Entre-temps, Paul Nabholz, un Zurichois, est également le premier statisticien à être engagé, sans mise au concours. Il s'agit d'un poste clé, l'institution ne disposant encore d'aucune base de travail concrète ni de valeurs empiriques pour le calcul des primes et des risques.
«Zunfthaus zu Schneidern», première adresse du siège de la Caisse nationale, 1913
Son premier nom: «Accident Lucerne»
C'est à Lucerne, où sont également dessinés les premiers plans d'un bâtiment principal, que l'on commence à réfléchir au nom à donner à l'institution. Comme l'indique le procès-verbal du Conseil d'administration du 26 juin 1913,
«il parut utile, pour un usage quotidien et des raisons de concision, de remplacer le nom à rallonge de l'institution par une formule caractéristique plus courte, comme une sorte de nom d'usage. A ce titre, la Commission propose ‹Accident Lucerne.»
La proposition n'est pas reprise dans la population. Et le «nom à rallonge» reste en usage au cours des années qui suivent: «Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents Lucerne», «Caisse d'assurance en cas d'accidents» ou simplement «Caisse nationale». L'abréviation «CNA» ne tarde pas à être utilisée elle aussi, mais pas dans les documents officiels. En 1981, à l'occasion de la révision de la loi sur l'assurance-accidents, la «Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents» se voit adjoindre l'acronyme «CNA», parce qu'il s'agit d'une «abréviation admise depuis longtemps», comme l'écrit le Conseil fédéral dans son message du 18 août 1976.
3000 à 4000 entreprises par mois
Le challenge, pour la toute jeune institution, consiste à trouver les entreprises soumises à l'assurance obligatoire en vertu de la nouvelle loi. Il n'existe alors ni registre ni bureau d'annonce.
En octobre 1913, les premières annonces paraissent dans la Feuille officielle suisse du commerce et les grands journaux quotidiens avec un «Avis aux industriels, entrepreneurs et artisans» demandant à chacun d'eux d'aviser la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à Lucerne de l'existence ou de l'ouverture de leur exploitation. Des circulaires sont distribuées simultanément aux autorités communales chargées de répertorier les entreprises installées sur leur territoire.
Trois mois plus tard, 18 699 entreprises se sont déjà annoncées. Parmi elles, 3224 entités s'avèrent ne pas relever de l'assurance obligatoire et 824 autres affichent un statut «équivoque». Les dix-sept personnes employées à l'époque auprès de l'institution sont en sous-effectif criant pour gérer la clientèle de la nouvelle Caisse nationale. La Direction en demande cependant toujours plus. On épluche les «carnets d'adresses et autres sources» pour repérer les entreprises «susceptibles de tomber sous le coup de la loi, mais ayant omis de s'annoncer à ce jour». Les agences d'arrondissement reçoivent bientôt 3000 à 4000 avis par mois.
La guerre ralentit les préparatifs
Prestation de serment des troupes lucernoises pendant la Première Guerre mondiale, Zentralmätteli, Lucerne
En mai 1914, les principaux jalons sont posés. Daniele Pometta, célèbre médecin du chantier du Simplon, originaire de Brigue, siège lui aussi au Conseil d'administration. Il est le premier médecin-chef à être engagé.
Les fondements de la décentralisation ‒ la répartition géographique du réseau des agences (arrondissements et districts compris) ‒ sont jetés. C'est en avril, un mois plus tôt, que débute aussi la définition des critères d'attribution des entreprises aux différentes classes de risque, pierre d'angle des activités opérationnelles sans laquelle il est impossible de fixer des primes.
La césure se produit au cours de l'été 1914. Le déclenchement de la Première Guerre mondiale freine les préparatifs de mise en place de la Caisse nationale. «Comme chacun des établissements du pays», résume Paul Usteri dans un rapport intermédiaire du 27 janvier 1915,
«la Guerre européenne affecte notre institution puisque la patrie a appelé la plupart des hommes qui travaillent à la mise en place de son organisation technique, déjà si peu nombreux, à prendre les armes du jour au lendemain, qu'elle les garde sous les drapeaux pendant des mois et les rappelle maintenant parfois sous ses ordres après quelques semaines de permission à peine.»
Les préparatifs sont limités aux activités de la division juridique et de classement. Et cela même n'est possible qu'avec du «personnel auxiliaire provisoire». L'inauguration prévue le 1er janvier 1916 sera inévitablement reportée.
«Les primes sont trop élevées»
Le calendrier prévu pour la construction du siège à Lucerne est respecté malgré tout. Le 3 décembre 1915, les services administratifs s'installent à la Fluhmatt. Une année durant, les activités opérationnelles se concentrent sur la définition des classes de risque. Un point dont on comprend toute la complexité lorsqu'on sait qu'il aura fallu créer pour cela une commission spéciale pour «éviter autant que faire se peut tout conflit entre l'institution et les chefs d'entreprise au sujet de l'assujettissement».
Pour plus de sûreté, on fait appel à des experts travaillant pour des compagnies privées. Des professionnels de la «Zurich» et de la «Winterthour», spécialistes de l'assurance-accidents, «ont approuvé le système de classification, mais jugé les primes trop élevées», comme le constate le Conseil d'administration le 25 janvier 1915. Une première ébauche de tarif des primes provisoire est prête un an plus tard. Un éternel sujet d'actualité. Jusque dans les années 1930, le tarif des primes subit régulièrement de violentes critiques, notamment de la part des entrepreneurs et des associations patronales.
Durée légale du travail: 47 heures
En 1916, une entrée en activité semble encore hors de portée. Les préparatifs se focalisent sur l'organisation de l'institution. Edicté en juin 1916, le premier Règlement interne est suivi, en février 1917, de la création d'une Institution de prévoyance. En juillet 1917, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents se dote de ses propres statuts, les conditions d'engagement du personnel sont adoptées en septembre 1917. La durée hebdomadaire légale du travail est de 47 heures, le samedi après-midi est libre.
C'est à cette époque-là, c'est-à-dire à partir de février 1917, que sont rendues les premières décisions concernant l'attribution des entreprises aux différentes classes de risque. Le 10 avril 1917, quelque 23 424 entreprises auront d'ores et déjà reçu leur décision d'assujettissement. Elles auront déposé 937 recours, que l'Office fédéral des assurances sociales estimera justifiés dans 223 cas, et mettra en suspens dans 186 autres cas. A la date du 24 novembre 1917, quelque 29 510 décisions seront parvenues à leurs destinataires; sur 1210 recours déposés, 157 sont approuvés, et 243 sont encore en suspens.
Le 1er avril 1918, l'institution entre en activité avec plus de 30 000 entreprises assujetties à l'assurance obligatoire et réparties dans les différentes classes de risque.
Image-titre: «Echo von der Fluhmatt», plaquette publiée pour l'inauguration de la Caisse nationale